II SA/Wr 522/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 listopada 2019 r. sprawy ze skargi B. Z. i M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego zagospodarowania przestrzennego zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przez usuniecie z jej ogrodzenia banerów reklamowych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz umarza postępowanie administracyjne; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z [...].06.2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...].05.2019 r., nr [...], nakazującą B. i M. Z. jako właścicielom nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] przy ul. [...][...] - przywrócenie poprzedniego zagospodarowania terenu zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, poprzez usunięcie z jej ogrodzenia banerów reklamowych: [...],[...],[...],[...],[...], do [...].07.2019 r. Jak wynika z motywów decyzji, w trakcie wszczętego z urzędu postępowania organ I instancji przeprowadził w dniu [...].03.2019 r. oględziny. Na ich podstawie ustalono, że na ogrodzeniu działki przy ul. [...][...], znajdującej się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, znajduje się 5 reklam. Ustalono również, że na terenie tej nieruchomości obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jednostki [...] [...] (przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...].12.2003 r. i opublikowany w Dz. Urz. Woj. [...] Nr 20, poz. 374). Zasady lokalizacji reklam zostały określone w rozdziale III § 6 uchwały. Zgodnie z którym dopuszcza się umieszczenie elementów informacji turystycznej, plansz reklamowych i niezbędnych dla nich obiektów małej architektury, wyłącznie pod warunkiem, że będą ukształtowane zgodnie z przyjętą przez władze miasta formą oraz zasadami kształtowania i organizowania miejskiego systemu informacji (ust. 1). Lokalizacja reklam w przestrzeni publicznej wymaga każdorazowej zgody władz miasta (ust. 4). Wyklucza się lokalizację reklam, informacji i obiektów małej architektury w miejscach, nie zapewniających: ukształtowania przestrzeni publicznej jako harmonijnej całości zgodnie z wymogami kompozycyjno-estetycznymi, ochronę wartości kulturowych i krajobrazu, właściwej ekspozycji i ochrony obiektów budowlanych , w tym obiektów o walorach architektonicznych do ochrony (ust. 5). Dopuszcza się umieszczenie plansz reklamowych i informacyjnych na elewacjach budynku wyłącznie odnoszących się do przedmiotu działalności na danej nieruchomości, przy zachowaniu zasady, że plansze będą o jednakowych wymiarach i umieszczane w sposób uporządkowany - wzdłuż określonej linii kompozycyjnej, pionowej lub poziomej oraz nawiązywać będą do form, właściwych dla charakteru miejsca i jego tradycji kulturowych (ust. 6). Umieszczenie elementów miejskiego systemu informacji oraz reklam na budynkach zabytkowych oraz w obszarze miasta wpisanym do rejestru zabytków wymaga uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Skoro na spornej działce umieszczono banery o treści reklamującej: [...],[...],[...],[...],[...], Kolegium oceniło, że takie banery nie odpowiadają warunkom umiejscowienia reklam zawartym w planie miejscowym, a w szczególności sprzeczne są z warunkami ich umieszczenia. W ocenie Kolegium taki stan rzeczy upoważniał do zastosowania sankcji przewidzianej w art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073, ze zm.) – dalej jako "u.p.z.p.", a więc nakazania przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania. Organ wyjaśnił przy tym, że ma świadomość zauważalnych w orzecznictwie rozbieżności w kwestii dopuszczalności zastosowania powołanego przepisu w przypadku, gdy na danym terenie obowiązuje plan miejscowy, choćby zawartych w wyroku WSA w Krakowie z 10.12.2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1253/15, gdzie wskazano, że sama treść ust. 3 art. 59 jest jasna i nie wymaga skomplikowanej interpretacji. Co oznacza, że jest oczywiste, iż hipoteza tej normy obejmuje tylko takie sytuacje, w których na danym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, podobnie: WSA we Wrocławiu w wyroku z 07.11.2018 r., sygn. akt II SA/Wr 514/18. Kolegium opowiedziało się jednak z poglądem, że art. 59 ust. 3 u.p.z.p. ma odpowiednie zastosowanie również do zmiany zagospodarowania terenu, którego sposób zagospodarowania został ustalony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, powołując w tym zakresie wybrane orzecznictwo (zob. wyrok NSA z 21.01.2009 r., sygn. akt II OSK 6/08 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 6.10.2010 r., sygn. akt IV SA/Po 493/10, WSA w Gliwicach z 16.10.2015 r., sygn. akt II SA/Gl 723/15, WSA w Warszawie z 09.09.2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1364/15). W skardze na powyższą decyzję B. i M. Z. (dalej jako "skarżący") zarzucili brak rzetelnego rozpatrzenia zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji RP, naruszenie art. 2 Konstytucji RP, poprzez takie zastosowanie tej normy konstytucyjnej, które prowadzi do zrealizowania celu zabronionego przez inną normę konstytucyjną (praeter constitutionem) w tym wypadku art. 32 Konstytucji, obrazę przepisów prawa materialnego tj.: art. 59 ust. 3 u.p.z.p., poprzez błędną ich wykładnię i zastosowanie interpretacji odbiegającej od litery prawa, brak zajęcia stanowiska w/s permanentnych nieprawidłowości występujących w procesie postępowania administracyjnego tj.: przekroczenia kompetencji przez wnioskodawcę i brak uzasadnienia wniosku - zatem braku faktycznych podstaw do wszczęcia postępowania, braku transparentności postępowania i utrudnianie uzyskania informacji, naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 §1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., nieuwzględnienie wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania nagrania z prac Komisji Oświaty Kultury i Zdrowia z [...]01.2019 r. W konsekwencji skarżący wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Występujące w niniejszej sprawie zagadnienie prawne było już przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z 07.11.2018 r., sygn. akt II SA/Wr 514/19. Wyrok ten zapadł w sprawie tożsamej pod względem stanu prawnego i zbliżonym stanie faktycznym. Dotyczył on oceny legalności nakazu przywrócenia poprzedniego zagospodarowania terenu poprzez usunięcie urządzenia reklamowego umiejscowionego przy ul. [...] w [...]. Obie sprawy dotyczą zatem nakazu usunięcia banerów reklamowych znajdujących się na tej samej ulicy w [...]. Wskazany wyrokiem Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] oraz orzekł o umorzeniu postępowanie administracyjne w tej sprawie. Sąd w składzie orzekającym w rozpoznanej sprawie pogląd wyrażony w tym orzeczeniu i uzasadniającą go argumentację podziela i przytacza jako własne. Sądowi znane jest stanowisko prezentowane w orzecznictwie powołanym w zaskarżonej decyzji na temat zastosowania art. 59 ust. 3 u.p.z.p. również do terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (zob. chociażby wyroki tut. Sądu z 03.04.2019 r. sygn. akt II SAB/Wr 10/19, z 18.12.2018 r., sygn. akt II SA/Wr 702/18, z 12.07.2018 r., sygn. akt II SA/Wr 281/18). Przyjmuje się w tych orzeczeniach, że bez względu na to, czy podnoszona w sprawie jako niezgodna w przepisami zmiana sposobu zagospodarowania terenu następuje na terenie nieobjętym planem miejscowym, czy też na terenie, dla którego uchwalono taki plan, to takie zdarzenie prawne wymaga oceny w państwie prawa, stosownie do deklaracji z art. 2 Konstytucji i odpowiedniego do stanu sprawy przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa. Podnosi się również argument o tym, że stanowi większy delikt administracyjny – porównaniu ze zmianą przeznaczenia terenu, dla którego nie ustanowiono prawa miejscowego a więc terenu, którego przeznaczenie nie jest determinowane normatywnie, dokonane zmiany terenu, którego to przeznaczenie jest determinowane normatywnie przez postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyjdzie jednak zauważyć, że orzecznictwo powoływane przez Kolegium, jak również powołane wyżej wyroki tut. Sądu, nie dotyczą stanu prawnego oraz faktycznego, w którym obowiązuje regulacja ustawowa odnosząca się wprost do problematyki zwalczania zjawiska niekontrolowanej i szpecącej krajobraz reklamy. Powołane orzecznictwo nie uwzględnia zatem istnienia regulacji prawnej, która określała nie tylko zasady umieszczania banerów reklamowych ale także reguluje tryb egzekwowania tych przepisów w sytuacji zmiany przeznaczenia terenu niezgodnej z tymi zasadami. Luka prawna w tym zakresie została wypełniona ustawą z 24.04.2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. z 2015 r., poz. 774) – zwaną potocznie "ustawą krajobrazową". Ustawa ta wzmocniła kompetencje organów jednostek samorządu terytorialnego w zakresie możliwości eliminowania zjawiska niekontrolowanego umieszczania reklam na ich terenie. Powołana ustawa dokonała między innymi zmian w przepisach u.p.z.p., upoważniając radę gminy do podjęcia tzw. "uchwały reklamowej", w ramach której można unormować zagadnienia dotyczące zasad rozmieszczania i standardy jakościowe reklam (art. 37a ust. 1 u.p.z.p.). Naruszenie postanowień takiej uchwały rodzi odpowiedzialność finansową, której towarzyszy uprawnienie wójta do nałożenia kary pieniężnej, a co więcej – organ upoważniony jest również do nakazania dostosowania tablicy lub urządzenia do wymagań określonych uchwałą albo nakazania jego usunięcia (art. 37d ust. 5 u.p.z.p.). Ustawodawca zdecydował się na uchwalenie ustawy krajobrazowej uwzględniając specyfikę zjawiska a zarazem nieadekwatność i niewystarczalność dotychczasowych instrumentów prawnych, w tym planów miejscowych. Zgodzić się więc należy ze stanowiskiem tut. Sądu zawartym w wyroku w sprawie II SA/Wr 514/18, że w ten sposób zmienionym stanie prawnym jest już nieuzasadnionym przyjmowanie założenia, że w przypadku urządzeń reklamowych i związanej z tym zamiany przeznaczenia terenu występuje jakiś deficyt legislacji i organ przez analogię musiał sięgnąć po instrument przewidziany w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. W konsekwencji należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. mającym wpływ na wynik sprawy. Przyjęcie innego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest nie do pogodzenia z wypływającą z art. 2 Konstytucji zasadą demokratycznego państwa prawnego, określoną w art. 7 Konstytucji zasadą legalizmu, a także prowadziłoby do naruszenia równej ochrony praw majątkowych, gwarantowanej przez art. 64 ust. 2 Konstytucji oraz zasady równości wobec prawa, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji. Uwzględniając, że stwierdzone naruszenie prawa dotyczy w takim samym stopniu decyzji organu pierwszej jak i drugiej instancji, zaś decyzje wydano w warunkach bezprzedmiotowości, Sąd orzekł na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz § 3 ustawy z 30.07.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r., poz. 1302). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy procesowej, uwzględniając kierunek rozstrzygnięcia i poniesione przez skarżących koszty w kwocie 500 zł tytułem wpisu od skargi.