I OSK 843/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: st. asystent sędziego Anna Siwonia - Rybak po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2373/14 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [..] grudnia 2011 r. nr [..] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP 1. postanawia sprostować oczywistą omyłkę w punkcie 1 sentencji zaskarżonego wyroku w ten sposób, że w miejsce słowa "stycznia" wpisać słowo "listopada", 2. oddala skargę kasacyjną, 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M.K. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 października 2014 r., sygn. akt: I SA/Wa 2373/14 po rozpoznaniu skargi M.K. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [..] grudnia 2011 r., znak: [..] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP, w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [..] listopada 2011 r., znak: [..] (w wyroku błędnie wskazano datę [..] stycznia 2011 r.), w punkcie drugim stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, w punkcie trzecim zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem z dnia 29 grudnia 2008 r. L.C. zwrócił się do Wojewody Podkarpackiego o przyznanie rekompensaty za mienie pozostawione przez W. i H.S. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Następnie M.K. w dniu 13 lipca 2011 r. złożyła wniosek o przystąpienie do postępowania prowadzonego na wniosek jej brata L.C. Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [..] listopada 2011 r., znak: [..] po rozpatrzeniu wniosku M.K. o przyznanie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej odmówił potwierdzenia prawa do rekompensaty, wskazując, że wniosek M.K. został złożony w dniu 13 lipca 2011 r., tymczasem przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej umożliwiają potwierdzenie prawa do rekompensaty na wniosek złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Po rozpatrzeniu odwołania M.K. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [..] grudnia 2011 r., znak: [..] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [..] listopada 2011 r., znak: [..]. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że wnioskiem z dnia 29 grudnia 2008 r. L.C. zwrócił się w imieniu własnym do Wojewody Podkarpackiego o przyznanie rekompensaty za mienie pozostawione przez W. i H. małż. S. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wprawdzie M.K. złożyła wniosek "o przystąpienie do postępowania" prowadzonego na wniosek L.C., to jednak organ podkreślił, że postępowanie w trybie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej ma charakter wnioskowy i jest wszczynane tylko i wyłącznie na wniosek strony, wykluczone jest domniemywanie wnioskodawców. Prawo do rekompensaty może być potwierdzone przez wojewodę jedynie w stosunku do tych spadkobierców, którzy złożyli wnioski o potwierdzenie tego prawa. Dodatkowo organ stwierdził, że wobec braku dowodu, który świadczyłby o złożeniu wniosku przez właścicieli pozostawionej nieruchomości jak również ich następców prawnych na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów prawnych, nie ma możliwości zastosowania art. 27 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Organ stwierdził także, że nie może mieć w sprawie zastosowania art. 62 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt: I SA/Wa 404/12 oddalił skargę M.K. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [..] grudnia 2011 r., zgadzając się z oceną organów, że postępowanie wszczęte wnioskiem L.C. z dnia 29 grudnia 2008 r. dotyczyło jedynie potwierdzenia prawa do uzyskania rekompensaty przez wnioskodawcę jako jednego z następców prawnych W. i H.S. W ocenie Sądu przepis art. 62 k.p.a. nie mógł znaleźć zastosowania, ponieważ w dacie złożenia wniosku przez skarżącą nie istniała jeszcze wielość spraw administracyjnych, lecz prowadzone było jedno postępowanie administracyjne. Ponadto potwierdzenie prawa do rekompensaty wymaga wniosku strony złożonego przed upływem ściśle określonego terminu, a w ustawie brak jest przepisu, z którego wynikałoby, że złożenie w ustawowym terminie wniosku przez choćby jednego ze spadkobierców skutkuje względem pozostałych. Wyrok ten został zaskarżony skargą kasacyjną M.K., która zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) polegającą na tym, że każdy ze spadkobierców powinien złożyć oddzielny wniosek o przyznanie rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, do dnia 31.12. 2008 r.; 2) przepisów postępowania, to jest: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art.151 p.p.s.a. w związku z art. 5 ust.2 i art.3 ust. 2 ustawy z dn. 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty (...) oraz art. 61 § 4 i art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji Ministra Skarbu Państwa i pozostającej z nią w związku decyzji organu I instancji, b) art.3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, 61 § 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, zwracając uwagę na rozbieżne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do prawidłowej wykładni w stosowaniu art. 5 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz.1418 ze zm.) skarżąca wnosiła również o rozważenie, stosowanie do art. 187 p.p.s.a., przedstawienia składowi powiększonemu zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia w formie tzw. uchwały konkretnej, o której mowa w art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt: I OSK 2993/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzając na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że choć początkowo orzecznictwo nie było w tym przedmiocie jednolite, to obecnie przeważa zdecydowanie pogląd, że w sprawach zabużańskich zachodzi jedność materialnoprawna wniosku, a tym samym zbędne było występowanie o rozstrzygnięcie przedmiotowego zagadnienia przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Poza tym zaakceptowanie poglądu, wyrażonego przez Sąd I instancji oraz organy, skutkowałoby także - przy wielości osób uprawnionych do rekompensaty - wielokrotnym prowadzeniem tych samych ustaleń, a co za tym idzie, zobowiązywaniem stron do składania szeregu takich samych dokumentów, kolejnych, nowych wycen, czy też badaniem kto, kiedy oraz, w jakiej części, zrealizował już swoje uprawnienia. Skoro więc osoba współuprawniona do ubiegania się o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W. i H.S. mienia poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, wystąpiła - w terminie ustawowym - ze stosownym wnioskiem, to obowiązkiem organu – stosownie do art. 61 § 4 k.p.a. – było powiadomić skarżącą o prowadzonym postępowaniu a w związku z tym, że sama zgłosiła w nim swój udział – prowadzić to postępowanie w stosunku również do niej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku, zgodnie z którą skuteczne złożenie wniosku przez jednego ze spadkobierców wywołuje skutek również dla pozostałych spadkobierców - uznał, że skarżąca złożyła wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej, a tym samym decyzje organów zostały wydane z naruszeniem przepisów ustawy zabużańskiej, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [..] grudnia 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [..] listopada 2011 r. wyrokiem z dnia 13 października 2014 r., sygn. akt: I SA/Wa 2373/14. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2014 r., sygn. akt: I SA/Wa 2373/14 wywiódł Minister Skarbu Państwa zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie, w przypadku, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutów co do naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik postępowania o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi M.K., zasądzenie od skarżącej na rzecz Ministra Skarbu Państwa kosztów postępowania według norm przepisanych, rozważenie przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego złożenia wniosku o podjęcie uchwały w sprawie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, tj. wykładni art. 5 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 roku o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oraz zarzucając naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uchylenie decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia 22 grudnia 2011 r. nr DRiR-KKr-580-765/11 (MSP/DRiR/4345/11), pomimo że została wydana zgodnie z prawidłowo ustalonym stanem faktycznym i prawnym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2) prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 roku o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niewłaściwą wykładnię tych przepisów polegającą na interpretacji, że złożenie wniosku przez jednego ze spadkobierców odnosi skutek wobec pozostałych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że jakkolwiek co do zasady nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy, na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA, to Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu ponownej skargi kasacyjnej obowiązany jest - w związku z art. 269 § 1 p.p.s.a. odstąpić od zastosowania art. 190 tej ustawy, z uwagi na podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa, odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, do którego to stanowiska zastosował się wojewódzki sąd administracyjny. Zdaniem organu istotne znaczenie ma jedynie okoliczność, by uchwała zawierająca odmienną wykładnię prawa została podjęta przed wydaniem wyroku kończącego postępowanie. Tym samym, w ocenie organu, skład orzekający NSA rozpoznający przedmiotową sprawę ma możliwość na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. odroczyć rozprawę i przedstawić zagadnienie prawnego dotyczące wykładni art. 5 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu, czy na podstawie ww. przepisów należy uznać, że do ubiegania się o potwierdzenie prawa do rekompensaty konieczne jest, by osoba będąca spadkobiercą właściciela nieruchomości pozostawionej złożyła wniosek w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r., czy też skuteczne złożenie w tym terminie wniosku przez jednego ze spadkobierców wywołuje skutek również wobec pozostałych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej organu w całości oraz wniosku o podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz 17,00 zł z tytułu poniesionej opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie zaznaczyć należy, że z przepisu art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) zwanej dalej p.p.s.a., wynika ogólna moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że dokonana w uchwale składu poszerzonego interpretacja przepisów prawa jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów. Niewątpliwie uznać należy, że uchwała jest wiążąca w tym sensie, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej jak została przyjęta przez skład poszerzony NSA. Oznacza to, że powołany wyżej przepis prawa nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Odstąpienie od stanowiska zawartego w uchwale NSA, bez zachowania trybu określonego w art. 269 § 1 p.p.s.a. należy uznać za naruszenie prawa, odpowiadające podstawie kasacyjnej zawartej w art. 174 pkt 2 tej ustawy. W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma podjęcie w dniu 9 października 2017 r. przez skład siedmiu sędziów NSA w sprawie o sygn. akt: I OPS 3/17 uchwały, zgodnie z którą "Złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418 ze zm. - obecnie: Dz.U. z 2016 r. poz. 2042 ze zm.) skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy". Stanowisko powyższe wraz z jego uzasadnieniem skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł zatem uwzględnić zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o podjęcie uchwały w sprawie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, tj. wykładni art. 5 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 roku o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wobec zgodnego z treścią powołanej uchwały rozstrzygnięcia Sądu I instancji, który związany był także zbieżną z tym stanowiskiem wykładnią prawa dokonaną w niniejszej sprawie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt: I OSK 2993/12, skargę kasacyjną opartą na zarzucie naruszenia błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania art. 5 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 roku o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niewłaściwą wykładnię tych przepisów polegającą na interpretacji, że złożenie wniosku przez jednego ze spadkobierców odnosi skutek wobec pozostałych, a zmierzającą w istocie do wywołania skutku w postaci odroczenia rozprawy do czasu podjęcia uchwały rozstrzygającej powyższą wątpliwość prawną, należało oddalić w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a. Nie mógł tym samym osiągnąć skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., niezależnie od tego, że jako tzw. przepis wynikowy nie mógł on stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a. sprostował oczywistą omyłkę w punkcie 1 sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2014 r., sygn. akt: I SA/Wa 2373/14 poprzez wpisanie słowa "listopada" w miejsce słowa "stycznia". O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a. ----------------------- 2