I SA/Rz 670/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Piotr Popek, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska /spr./, Sędzia WSA Jarosław Szaro, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Gminy na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zwolnienia z części opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi Gminy Iwonicz Zdrój (dalej: Gmina/Skarżąca) jest uchwała nr XX/1785/2020 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z dnia 25 sierpnia 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr XXVI/156/2020 Rady Miejskiej w Iwoniczu-Zdroju z dnia 6 sierpnia 2020 r. w sprawie zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym. Rada Miejska w Iwoniczu-Zdroju w § 1 ust. 1 przedmiotowej uchwały postanowiła o częściowym zwolnieniu z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym w wysokości 1,00 zł miesięcznie dla gospodarstwa domowego, zaś w § 1 ust. 2 uchwały określiła, że kwota zwolnienia 1,00 zł miesięcznie została wyliczona jako wartość proporcjonalnego zmniejszenia kosztów gospodarki odpadami komunalnymi przypadająca na gospodarstwo domowe kompostujące bioodpady w stosunku do ogólnych miesięcznych kosztów gospodarki odpadami komunalnymi. Z kalkulacji przedstawionej przez Urząd Gminy w Iwoniczu-Zdroju wynika, że zwolnienie zostało wyliczone w oparciu o ilość odpadów biodegradowalnych odebranych i przekazanych do Regionalnej Instalacji do Przetwarzania Odpadów Komunalnych w Krośnie w 2018 roku (16,8 Mg) i 2019 roku (18 Mg). W związku z tendencją wzrostową wytwarzanych odpadów biodegradowalnych założono, że w 2020r. ilość tych odpadów może przekroczyć 20 Mg i przyjęto, że przy cenach obowiązujących w 2020r. koszt odbioru i zagospodarowania odpadów biodegradowalnych wyniesie w skali roku 30 930,00 zł. Założono również, że mieszkańcy zadeklarują chęć kompostowania odpadów biodegradowalnych, więc do wyliczenia zwolnienia przyjęto 2550 gospodarstw domowych. Dzieląc szacowane koszty odbioru i zagospodarowania odpadów biodegradowalnych w 2020r. przez ilość gospodarstw domowych, obliczono wysokość zwolnienia z opłaty w kwocie 1,00 zł miesięcznie dla gospodarstwa domowego. W wyjaśnieniu z dnia 20 sierpnia 2020r., Burmistrz Gminy Iwonicz - Zdrój wskazał, że podjęta uchwała uwzględnia stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wyrażone w wyroku z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt I SA/Rz 262/20, dotyczące konieczności uzasadnienia sposobu obliczenia kwoty zwolnienia, który uwzględniałby w związku z kompostowaniem, proporcjonalność zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych do ogólnych kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi. Powołaną wyżej uchwałą nr XX/1785/2020 z dnia 25 sierpnia 2020 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie stwierdziło nieważność ww uchwały Rady Miejskiej Iwonicz-Zdrój. Zdaniem Kolegium, wprowadzone przez radę gminy obligatoryjne zwolnienie z części opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady w wysokości 1,00 zł miesięcznie dla gospodarstwa domowego, nie spełnia wymogów określonych w art. 6k ust. 4a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z przedstawionej przez Gminę kalkulacji wynika, że kwota zwolnienia nie uwzględnia żadnego czynnika różnicującego wysokość zwolnienia że względu na liczbę osób zamieszkujących poszczególne gospodarstwa domowe lub ilość kompostowanych w danym gospodarstwie bioodpadów. Organ powołał się na treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie sygn. I SA/Rz 262/20 z dnia 28 maja 2020 r., wydanego w sprawie uchwały nr XX/107/2019 Rady Miejskiej Iwonicz Zdrój z dnia z dnia 30 grudnia 2019 r. dotyczącej tożsamej kwestii, a w którym Sąd stwierdził, że ustalenie w uchwale kwoty zwolnienia w sztywnej wysokości 1 zł dla gospodarstwa domowego narusza art. 6k ust. 4a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym częściowe zwolnienie z opłaty ma być proporcjonalne do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. Zwolnienie w kwocie 1 zł dla gospodarstwa domowego nie stanowi zmniejszenia "proporcjonalnego" z uwagi na fakt, iż przysługuje gospodarstwu domowemu jako całości, niezależnie od liczby zamieszkujących je osób i ilości powstających na nieruchomości odpadów. Na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium RIO w Rzeszowie Gmina Iwonicz-Zdrój wniosła skargę do tut. Sądu, zarzucając naruszenie prawa materialnego: 1.art. 6k ust. 4a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2020 r. poz. 1439 ze zm.- dalej: u.c.p.g.), przez przyjęcie bez podstawy prawnej, że ustalona kwota zwolnienia nie uwzględnia żadnego czynnika różnicującego zwolnienie ze względu na liczbę osób zamieszkujących poszczególne gospodarstwa domowe lub ilości kompostowanych w danym gospodarstwie bioodpadów. 2. art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz.713 ze zm. – dalej: u.s.g.), przez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że ustalona metoda wyliczenia zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały w związku z art. 91 ust. 3 u.s.g., polegające na braku uzasadnienia prawnego uchwały. W uzasadnieniu wskazano, że ustawodawca nie nakazuje, aby zwolnienie było uzależnione od liczby osób zamieszkałych w danym gospodarstwie lub ilości wytwarzanych w tym konkretnym gospodarstwie domowym bioodpadów. Jedynym warunkiem przewidzianym przez ustawodawcę jest to, aby zwolnienie było proporcjonalne do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. Gdyby ustawodawca chciał powiązać ustalenie kwoty zwolnienia od ilości powstających w danej konkretnej nieruchomości odpadów, to użyłby w przepisie odpowiedniego sformułowania. W ocenie Skarżącej, zwolnienie powinno być naliczone zawsze od gospodarstwa domowego i może być także określone w tej samej wysokości. Określenie "proporcjonalnie" odnosi się bowiem do wyliczenia ogólnej kwoty zmniejszenia kosztów gospodarki odpadami komunalnymi o koszty zagospodarowanych bioodpadów w przydomowych kompostownikach. Ustalona w niniejszej sprawie kwota zwolnienia została wyliczona proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarki odpadami komunalnymi o koszty zagospodarowania bioodpadów, które mieszkańcy zagospodarowują w gospodarstwach domowych. Wyliczenie zostało oparte o realną wiedzę jaką Gmina posiada w tym zakresie i dotyczyła ilości ogólnie odbieranych bioodpadów. Gmina nie odbiera odpadów u "źródła" czyli bezpośrednio u właściciela. W tym konkretnym przypadku kwota zwolnienia została wyliczona w oparciu o ilość bioodpadów odebranych i przekazanych do Regionalnej Instalacji do Przetwarzania Odpadów Komunalnych w roku 2018 r. i w 2019 r., a także zakładaną tendencję wzrostową. Zdaniem Skarżącej, wprowadzony w Uchwale Nr XXVI/156/2020 Rady Miejskiej w Iwoniczu-Zdroju zapis: "Kwota zwolnienia 1,00 zł miesięcznie została wyliczona jako wartość proporcjonalnego zmniejszenia kosztów gospodarki odpadami komunalnymi przypadającą na gospodarstwo domowe kompostujące bioodpady w stosunku do ogólnych kosztów gospodarki odpadami komunalnymi.", wyczerpuje przesłanki przepisu art. 6k ust. 4a ustawy, w tym m.in. określa kwotę oszczędności, sposób wyliczenia i wskazanie proporcjonalności. Zwolnienie określone w art. 6k ust. 4a u.c.p.g. dotyczy właścicieli budynków mieszkalnych jednorodzinnych kompostujących bioodpady, a nie wszystkich osób zamieszkujących nieruchomość i nie jest powiązane z liczbą osób zamieszkujących budynek. Ma to jednak wpływ na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ponieważ kwota zwolnienia jest odliczana od opłaty ustalonej jako iloczyn osób zamieszkujących daną nieruchomość i kwoty opłaty. Naruszenie art. 91 ust.1 i ust. 3 u.s.g. Skarżąca upatruje w braku uzasadnienia prawnego uchwały, a także w niewskazaniu konkretnego "zapisu prawa, którego naruszenie skutkowałoby unieważnieniem uchwały". W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej: P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; Kontrolą legalności, a następnie rozstrzygnięciem nadzorczym Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie objęta została uchwała Rady Miejskiej Iwonicz Zdrój w przedmiocie zwolnienia w części ż opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym. Podstawę prawną uchwały stanowił m.in. przepis art. 6k ust. 4a u.c.p.g., zgodnie z którym rada gminy, w drodze uchwały, zwalnia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. Jest to kolejna uchwała Rady Miejskiej w Iwoniczu-Zdroju w tym przedmiocie. Poprzednia uchwała nr XX/107/2019 z dnia 30 grudnia 2019r. została usunięta z obrotu prawnego rozstrzygnięciem nadzorczym Kolegium RIO w Rzeszowie z dnia 28 stycznia 2020 r., a skarga Gminy na to rozstrzygnięcie została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 maja 2020r. sygn. akt I SA/Rz 262/20. Odnosząc się do ustalonej przez Radę Miejską kwoty zwolnienia w wysokości 1,00 zł miesięcznie dla gospodarstwa domowego, WSA stwierdził, że "niewątpliwie określenie w uchwale kwoty zwolnienia w sztywnej wysokości 1,00 zł dla gospodarstwa domowego nie sposób uznać za spełniające wymaganie z art.6k ust.4a u.c.p.g. Kwota ta nie stanowiła zmniejszenia "proporcjonalnego" już tylko z tej przyczyny, że przysługiwać miała gospodarstwu domowemu jako całości, niezależnie od liczby zamieszkujących je osób i ilości powstających na nieruchomości odpadów. Sama uchwała nie zawiera zaś uzasadnienia, w którym zawartoby wyjaśnienie sposobu obliczenia tej kwoty (proporcji), z którego wynikałoby, że w przypadku każdego gospodarstwa domowego zawsze wyniesie ona 1,00 zł. Ustawodawca zdecydował zaś, że zwolnienie na być "proporcjonalne do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych". Aby zatem we właściwy sposób określić ulgę (jej wysokość kwotową lub procentową) konieczne jest posiadanie informacji o ogólnych kosztach gospodarowania odpadami komunalnymi, obejmujących zagospodarowanie wszelkich odbieranych odpadów komunalnych, w tym frakcji bioodpadów, i przeciętnego kosztu przypadającego na gospodarstwo domowe lub mieszkańca, następnie kosztów zagospodarowania przez gminę frakcji bioodpadów i przeciętnego kosztu przypadającego na gospodarstwo domowe lub mieszkańca, a w końcu oszczędność gminy wynikającą z faktu, że z danej nieruchomości frakcja bioodpadów nie będzie przez nią odbierana, dzięki czemu ogólne wydatki gminy na zagospodarowanie odpadów komunalnych zmniejszą się. Unieważniona przez Kolegium RIO uchwała z dnia 30 grudnia 2019 r. nie zawierała w tym zakresie żadnego uzasadnienia i przedstawienia dokonanych przez Gminę analiz i wyliczeń." Sąd orzekający obecnie podziela pogląd zaprezentowany w powyższym wyroku, a co za tym idzie uznaje za słuszne stanowisko Kolegium RIO, że zwolnienie w kwocie 1,00 zł dla gospodarstwa domowego nie stanowi zmniejszenia "proporcjonalnego" z uwagi na fakt, iż przysługuje gospodarstwu domowemu jako całości, niezależnie od liczby zamieszkujących je osób i ilości powstających na nieruchomości odpadów. Obowiązujące przepisy nie przesądzają wprawdzie w jaki sposób należy wyliczyć proporcję, o której stanowi art.6k ust.4a u.c.p.g., co oznacza, że w tym zakresie pozostawiono gminom pewną swobodę, jednakże ustawodawca wymaga by zwolnienie nastąpiło proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. Wyliczenie przez gminę ogólnej kwoty oszczędności z tytułu przydomowego kompostowania bioodpadów jest pierwszym etapem. Aby zatem uczynić zadość wymaganiom "proporcjonalności" wynikającym z art.6k ust.4a u.c.p.g., ta ogólna kwota oszczędności powinna być odniesiona do wielkości oszczędności uzyskanych w danym gospodarstwie. W § 1 ust. 2 uchwały nr XXVM56/2020 z dnia 6 sierpnia 2020r. Rada Miejska w Iwoniczu-Zdroju określiła, że kwota zwolnienia w wysokości 1,00 zł miesięcznie została wyliczona jako wartość proporcjonalnego zmniejszenia kosztów gospodarki odpadami komunalnymi przypadającą na gospodarstwo domowe kompostujące bioodpady w stosunku do ogólnych miesięcznych kosztów gospodarki odpadami komunalnymi. Warunkiem częściowego zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o którym mowa w § 1, jest oświadczenie przez właściciela nieruchomości o posiadaniu kompostownika i kompostowaniu w nim bioodpadów oraz wyliczenie przysługującej ulgi w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.(§ 2 uchwały). Podejmując w dniu 6 sierpnia 2020r. uchwałę w przedmiocie zwolnienia, organ gminy przedstawił uzasadnienie sposobu ustalenia kwoty zwolnienia, w oparciu o dane dotyczące ilości wytwarzanych bioodpadów i oszczędności jakie wynikają dla Gminy z faktu gromadzenia bioodpadów w przydomowych kompostownikach. Jednakże określona w nowej uchwale kwota zwolnienia nadal ma sztywny charakter i nie jest zależna od jakichkolwiek zmiennych, mimo że sama opłata za gospodarowanie odpadami od takich zmiennych została uzależniona, bowiem dokonując wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokości stawki opłaty, Rada Miejska w Iwoniczu Zdroju określiła metodę ustalania opłaty jako iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty. Zatem pomimo przedstawienia uzasadnienia sposobu obliczenia kwoty zwolnienia, nie uległo zmianie błędne założenie, że wszystkie gospodarstwa domowe wytwarzają jednakową ilość bioodpadów i ich kompostowanie z każdego gospodarstwa generuje jednakowe oszczędności dla gminy. Sam fakt dokonania analiz i wyliczeń nie przełożył się na ustalenie ulgi o charakterze proporcjonalnym do zmniejszenia kosztów, a ustalenie sztywnej, jednakowej dla wszystkich gospodarstw kwoty stoi w sprzeczności z uzasadnieniem uchwały w kwestii proporcjonalności (odnośnie do proporcjonalnego uwzględnienia zmniejszenia kosztów ponoszonych przez gminę). Nie spełnia wymogów proporcjonalności jednakowa dla wszystkich gospodarstw ulga, niezwiązana z ilością kompostowanych bioodpadów w danym gospodarstwie czy ilością osób zamieszkujących gospodarstwo domowe, choć przecież gospodarstwa jedno czy dwuosobowe wytwarzają mniejszą ilość odpadów niż gospodarstwa wieloosobowe, a co za tym idzie nie są jednakowe oszczędności gminy wynikające z braku konieczności odbierania bioodpadów z takich gospodarstw. Sąd nie podziela też zarzutu naruszenia przez organ nadzoru przepisów art.91 ust. 1 i ust.3 u.s.g., wobec przyjęcia, że ustalona metoda wyliczenia zwolnienia z części opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały oraz przez brak uzasadnienia prawnego zaskarżonej uchwały. Uzasadnieniem prawnym uchwały Kolegium RIO jest przepis art.6k ust.4 a u.c.p.g., będący upoważnieniem ustawowym dla organów gminy do podjęcia uchwał sprawie zwolnienia z części opłaty i organ nadzoru w zaskarżonej uchwale ten przepis powołał i w odniesieniu do przesłanek tam wskazanych badał legalność uchwały Rady Miejskiej w Iwoniczu Zdroju. W ocenie Sądu, organ nadzoru w wystarczającym zakresie uzasadnił, że ustalona przez Radę Miejską kwota zwolnienia narusza zasadę "proporcjonalności", o której mowa w art.6k ust.4a u.c.p.g., a naruszenie to ma charakter istotny, co implikuje stwierdzenie nieważności uchwały. Skoro gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych, to podejmowane przez radę gminy uchwały muszą mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa i nie mogą przepisów tych naruszać. Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.