I SA/Wa 788/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Jolanta Dargas Protokolant referent stażysta Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J.M. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2018 r., nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania A.K., J.M. i Z.L. od decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r., nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] października 1978 r., nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...]w dzielnicy [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r. W uzasadnieniu Minister wskazał, że Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] października 1978 r. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem wyżej wskazanej nieruchomości, stanowiącej współwłasność A.K., M.M. i Z.P. Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. A.K., J.M. i Z.L. (dawniej Z.P.) wystąpiły o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] października 1978 r. Decyzją z [...] maja 2012 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]. [...] z [...] marca 2014 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wyrokiem z 18 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1563/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2014 r. wskazując w uzasadnieniu, że organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji winien ograniczyć się do wskazania przesłanki z art. 138 § 2 kpa z powodu braku zapewnienia stronom udziału w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez Wojewodę, powstrzymując się od oceny ważności decyzji wywłaszczeniowej. Decyzją z [...] maja 2015 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzją z [...] października 2015 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] października 1978 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...]. Decyzją z [...] września 2017 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] października 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzją z [...] lutego 2018 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] października 1978 r. Odwołanie od tej decyzji wniosły A.K., J.M. i Z.L. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo- odszkodowawczej, pomimo tkwiących w niej wad oraz błędne ustalenie kręgu stron postępowania nadzorczego. Po rozpatrzeniu odwołania oraz całości akt sprawy Minister Inwestycji i Rozwoju wskazał, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych, wyrażona w art. 16 § 1 kpa. Wyjaśnił, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, to znaczy, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa (por. wyroki NSA z 28.05.1985 r., sygn. akt I SA 89/85, z 22.05.1987 r., sygn. akt IV SA 1062/86). Minister podał, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu (por. wyrok WSA w Warszawie z 16.03.2005 r., sygn. akt I SA/Wa 188/05). Organ nadzoru wyjaśnił, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), zatem w aspekcie zgodności z przepisami tej ustawy należy ocenić kwestionowaną decyzję. Minister podniósł, że w przypadku niemożności odnalezienia lub niezachowania się w całości akt archiwalnych dotyczących kontrolowanego orzeczenia (decyzji) po upływie znacznego okresu czasu (w niniejszej sprawie ponad 40 lat) ewentualne braki w materiale dowodowym należy interpretować na korzyść pozostawienia orzeczenia w obrocie prawnym. Nie można bowiem domniemywać wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku braku bezspornych dowodów na ich zaistnienie (por. wyrok NSA z 30.10.2003 r., sygn. akt I SA 3087/01, wyroki WSA w Warszawie: z 17.11.2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1997/15, z 24.05.2013 r., sygn. akt I SA/Wa 191/13, z 15.02.2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1763/11). Minister wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 2 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o wywłaszczenie mógł ubiegać się zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe. Wnioskodawcą wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie były Miejski Zarząd Gospodarki Terenami w [...], a zatem podmiot uprawniony. Na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że niezbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia, o którym mowa w art. 3 ustawy musi być rozumiana, jako niemożliwość zrealizowania celu wywłaszczenia bez nabycia prawa własności nieruchomości, czyli bez tego przedmiotu cel ten będzie niemożliwy do osiągnięcia, (wyrok NSA z 22.02.2010 r., sygn. akt I OSK 631/2009). Organ nadzoru wskazał, że w przedmiotowej sprawie wywłaszczenie nastąpiło na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. W ocenie Ministra nie ulega wątpliwości, że budowa osiedla mieszkaniowego domów jednorodzinnych stanowiła cel użyteczności publicznej, o którym mowa w art. 3 ust. 1, albowiem inwestycja ta służyła zaspokajaniu potrzeb bytowych społeczeństwa. Niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości potwierdzona była decyzją o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji wydaną przez Prezydenta Miasta [...] [...] października 1977 r., nr [...], która ustalała lokalizację budowy osiedla domów jednorodzinnych "[...]". W ocenie organu spełniona została przesłanka niezbędności oraz dopuszczalności wywłaszczenia, wskazana w art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był wystąpić do właściciela o odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia, zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej, umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Z akt archiwalnych sprawy wynika, że pismem z [...] czerwca 1978 r., nr [...] Miejski Zarząd Gospodarki Terenami w [...] złożył współwłaścicielkom ofertę dobrowolnego odstąpienia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Oferta nie zawierała oferowanej ceny sprzedaży. Jednakże zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, brak wskazania ceny w ofercie dotyczącej dobrowolnego odstąpienia nieruchomości nie stanowi rażącego naruszenia prawa (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 21.04.2008 r., sygn. akt I OPS 2/08). Z akt sprawy wynika, że do zawarcia umowy jednakże nie doszło. Zatem wymóg obligatoryjnych rokowań z art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. został spełniony. Minister wskazał, że nie znajduje potwierdzenia w aktach archiwalnych zarzut, że oferta zawierała cenę inną od tej ustalonej w decyzji wywłaszczeniowej bowiem zarówno w ofercie z [...] czerwca 1978 r., jak i w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z [...] października 1978 r. wskazano kwotę [...] zł. Organ nadzoru wyjaśnił, że jak wynika z art. 16 ust. 1 ustawy wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie, w którym należało wskazać, m.in. nieruchomość z oznaczeniem księgi wieczystej lub zbioru dokumentów, cel wywłaszczenia z uzasadnieniem konieczności nabycia, powierzchnię nieruchomości, dotychczasowy sposób zagospodarowania, osobę właściciela oraz wyniki rokowań. Ponadto, do wniosku należało dołączyć zaświadczenie o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej, mapę obszaru wywłaszczanego oraz poświadczony odpis z księgi wieczystej stwierdzający prawo własności nieruchomości oraz istniejące na nieruchomości obciążenie lub odpis dokumentu ze zbioru dokumentów poświadczony przez właściwy sąd powiatowy. W aktach archiwalnych sprawy nie zachował się wniosek wywłaszczeniowy, jednakże fakt jego złożenia wynika z decyzji z [...] października 1978 r. i zawiadomienia z [...] sierpnia 1978 r., zgodnie z którym wniosek wywłaszczeniowy z [...] lipca 1978 r. złożył Miejski Zarząd Gospodarki Terenami w [...]. Minister podniósł, że organ prowadzący postępowanie zobowiązany był do zbadania spełnienia wymogów formalnych wniosku, zatem skoro wszczęte zostało postępowanie, należy przyjąć, że organ takiej oceny dokonał uznając, iż spełnione zostały ustawowe przesłanki dotyczące wniosku. Jednocześnie brak jest aktualnie podstaw do kwestionowania, że wniosek ten nie spełniał wymogów formalnych. Zgodnie z treścią art. 17 ustawy z 12 marca 1958 r. o wszczęciu postępowania zawiadamiano za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły do nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe. Odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń właściwej rady narodowej gromadzkiej (miejskiej, osiedla). Osoby zainteresowane, których miejsce pobytu było nieznane, zawiadamiano za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń prezydium właściwej rady narodowej gromadzkiej. Pismem z [...] sierpnia 1978 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] poinformował strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz o wyznaczonej na [...] września 1978 r. rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Zawiadomienie zostało rozesłane do właścicieli nieruchomości przeznaczonych do wywłaszczenia pod planowaną budowę osiedla domów jednorodzinnych "[...]". Ponadto, jak wynika z ww. zawiadomienia, wysłano je do Urzędu Miejskiego w [...] w celu wywieszenia na tablicy ogłoszeń. W ocenie Ministra wymogi z art. 17 ustawy wywłaszczeniowej zostały dopełnione. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy po przeprowadzeniu rozprawy organ wywłaszczeniowy wydawał orzeczenie, w którym orzekał o wywłaszczeniu w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddalał wniosek o wywłaszczenie. Natomiast zgodnie z art. 22 odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. W przedmiotowej sprawie organ wywłaszczeniowo-odszkodowawczy przeprowadził rozprawę w terminie wskazanym w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Z protokołu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z [...] września 1978 r. wynika, że brała w niej udział Z. P., która oświadczyła, że poza nieruchomością zawnioskowaną do wywłaszczenia nie posiada innego gruntu na terenie miasta [...] oraz że cena wywłaszczonego gruntu jest jej znana. Na rozprawę nie stawiły się A.K. i M.M.. Z protokołu rozprawy nie wynika, aby brał w niej udział biegły rzeczoznawca. Jednakże w aktach archiwalnych sprawy zachował się rejestr szacunkowy sporządzony przez biegłego inż. B.K., co potwierdza, że biegły brał udział w prowadzonym postępowaniu wywłaszczeniowo- odszkodowawczym. Odnosząc się do zarzutu braku udziału biegłych na rozprawie Minister wskazał, że z treści art. 21 ustawy wynika obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Ustalenie więc odszkodowania i dokonanie wywłaszczenia bez przeprowadzania rozprawy mogłoby ewentualnie podlegać ocenie pod kątem wystąpienia podstawy stwierdzenia nieważności, przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, natomiast brak biegłych na rozprawie nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki NSA z 20.11.2009 r., sygn. akt I OSK 195/09; z 6.11.2008 r., sygn. akt I OSK 1459/07; wyrok WSA w Warszawie z 19.02.2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1770/08). W przedmiotowej sprawie biegły rzeczoznawca Urzędu Wojewódzkiego w [...] inż. B.K. brał udział w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym, poprzez sporządzenie rejestru szacunkowego z [...] maja 1978 r. zawierającego wyliczenia wartości nieruchomości położonej w [...], stanowiącej współwłasność A.K., M.M. i Z.P. Powyższy szacunek sporządzony został na podstawie art. 8 ust. 8 ustawy z 12 marca 1958 r. oraz zarządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] listopada 1974 r. w sprawie ustalenia przeciętnych kosztów budowy domu jednorodzinnego pięcioizbowego na terenie województwa [...] (Dz. Urz. WRN w [...] Nr 19, poz. 223). Zgodnie z treścią art. 8 ust. 8 ustawy odszkodowanie za grunt w mieście określane było według następujących zasad: 1) jeżeli wywłaszczeniu podlegała całość gruntu, odszkodowanie ustalało się: a) za obszar równy działce normatywnej przyjętej w danej miejscowości i strefie na wybudowanie domu jednorodzinnego wolno stojącego w wysokości 5-10% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w zależności od rodzaju miasta i położenia gruntu, b) za pozostały obszar - najwyżej do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej, 2) jeżeli wywłaszczeniu podlegała całość gruntu, którego powierzchnia była mniejsza od najmniejszej dopuszczalnej powierzchni działki pod budowę domu jednorodzinnego, odszkodowanie ustalane było proporcjonalnie do wartości działki normatywnej, 3) jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu, a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości pod budowę domu jednorodzinnego wolno stojącego, odszkodowanie obliczane było jak w pkt 1 lit. b). Biegły ustalił wartość działki normatywnej o powierzchni [...] m2 gruntu na kwotę [...] zł, tj. 7% kosztów budowy domu jednorodzinnego pięcioizbowego wynoszącego [...] zł, zgodnie z zarządzeniem nr [...] Wojewody [...] z [...] listopada 1974 r. Za pozostały obszar o powierzchni [...] m2 biegły oszacował wartość odszkodowania, przyjmując stawkę 12.00 zł - na podstawie zarządzenia nr [...] Prezydenta m. [...] z [...] grudnia 1976 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek odszkodowania za wywłaszczany grunt na terenie miasta [...]. Na podstawie ww. stawki oszacował odszkodowanie za grunt ponadnormatywny o powierzchni [...] m2 na kwotę [...] zł ([...] x 12 zł). W związku z powyższym suma odszkodowania za grunt wyniosła [...] zł ([...] zł + [...] zł). Taka też kwota została przyznana kwestionowaną decyzją z [...] października 1978 r. Wobec powyższego Minister uznał, że odszkodowanie za grunt było prawidłowe i ustalone zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa. Zdaniem organu wobec niezachowania się w aktach archiwalnych opinii szacunkowej dotyczącej składników budowlanych, nie można stwierdzić, że kwota przyznanego odszkodowania za składniki budowlane naruszała przepisy ustawy. Organ nadzoru zwrócił uwagę na specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczania nieruchomości pod rządami ustawy z 1958 r. W omawianym czasie nie istniał wolny rynek, a oszacowanie gruntu opierało się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), lecz polegało na prostym działaniu matematycznym - przemnożeniu powierzchni nieruchomości przez ściśle określoną, stałą i niezmienną cenę za 1 m2 (por. wyroki WSA w Warszawie z 7.04.2011 r., sygn. akt I SA/Wa 808/10, z 30.11.2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1429/10). Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. decyzja o wywłaszczeniu powinna w szczególności zawierać: ustalenie przedmiotu wywłaszczenia oraz ustalenie, jakie prawa rzeczowe obciążające wywłaszczoną nieruchomość zostają utrzymane, wskazanie na czyj wniosek następuje wywłaszczenie, ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania, szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o środkach odwoławczych. Minister wyjaśnił, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] października 1978 r., zawiera ustalenie przedmiotu wywłaszczenia i wysokości należnego odszkodowania, wskazuje na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych, a zatem spełnia wszystkie wymagania określone w art. 23 ustawy. Podsumowując Minister uznał, że kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Prezydenta Miasta [...] nie jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W trakcie postępowania nie stwierdzono również, aby decyzja naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa. Decyzja ta wydana została przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo oraz powołano w niej prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyła ona również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i została skierowana do osób będących stronami postępowania. Również wykonanie tej decyzji, w dacie jej wydania, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą, ani też nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Decyzja była wykonalna w dacie jej wydania (jej mocą ustalono odszkodowanie, a adresat mógł skutecznie je wyegzekwować). W związku z tym Minister uznał brak podstaw do stwierdzania nieważności przedmiotowej decyzji. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego błędnego ustalenia stron postępowania nadzorczego Minister wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej są strony (lub ich następcy prawni) toczącego się wcześniej postępowania wywłaszczeniowego, a także osoby, którym obecnie przysługują prawa rzeczowe do wywłaszczonej nieruchomości oraz każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Rozważając natomiast kwestię uczestnictwa w postępowaniu właścicieli wyodrębnionych lokali nabytych od spółdzielni mieszkaniowej Minister wskazał, że zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 845) w zakresie nieuregulowanym w ustawie do prawa odrębnej własności lokalu stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o własności lokali, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Zgodnie z art. 27 ust. 2 powołanej ustawy, zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Na podstawie art. 241 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, większość właścicieli lokali w budynku lub budynkach położonych w obrębie danej nieruchomości, obliczana według wielkości udziałów w nieruchomości wspólnej, może podjąć uchwałę, że w zakresie ich praw i obowiązków oraz zarządu nieruchomością wspólną będą miały zastosowanie przepisy ustawy o własności lokali, zgodnie natomiast z art. 26 ust. 1 tej ustawy, jeżeli w określonym budynku lub budynkach położonych w obrębie danej nieruchomości została wyodrębniona własność wszystkich lokali, po wyodrębnieniu własności ostatniego lokalu stosuje się przepisy ustawy o własności lokali. Z powyższych przepisów wynika, iż co do zasady, jeżeli nie zachodzą okoliczności przewidziane w art. 241 i art. 26 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. w przypadku ustanowienia odrębnej własności lokali w budynku spółdzielni mieszkaniowej, nie powstaje wspólnota mieszkaniowa, a zarząd nieruchomością wspólną sprawowany jest przez spółdzielnię mieszkaniową. W imieniu spółdzielni działa zarząd, który reprezentuje ją także na zewnątrz. Powyższe należy odnieść również do współwłaścicieli lokali mieszkalnych położonych w budynku stanowiącym współwłasność spółdzielni, z uwagi na wykonywany przez spółdzielnię zarząd powierzony nieruchomością wspólną, stanowiącą współwłasność spółdzielni (por. wyrok WSA w Olsztynie z 6.07.2010 r., sygn. akt II SA/Ol 132/10, wyrok WSA w Krakowie z 12.04.2010 r., sygn. akt II SA/Kr 15/10). Zasadą jest, iż zarówno we wspólnocie mieszkaniowej, jak i w spółdzielni mieszkaniowej, reprezentacja właścicieli lokali należy odpowiednio - do zarządu wspólnoty mieszkaniowej i zarządu spółdzielni mieszkaniowej (por. wyrok WSA w Warszawie z 22.03.2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1402/09). Z przepisu art. 27 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych wynika wprost, że o ile nie zachodzą przesłanki z art. 241 i art. 26 tejże ustawy, zarząd nieruchomością wspólną wykonywany jest przez spółdzielnię mieszkaniową. Spółdzielnia mieszkaniowa sprawując zarząd jest uprawniona do reprezentowania na zewnątrz wszystkich właścicieli lokali stanowiących odrębny przedmiot własności niezależnie od tego, czy są oni członkami spółdzielni czy też nie (wyrok NSA z 19.04.2011 r., sygn. akt II OSK 695/10). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym praw członków spółdzielni mieszkaniowej w celu uniknięcia konieczności występowania wielu stron postępowania (właścicieli poszczególnych lokali) odchodzi się od konieczności występowania każdego członka spółdzielni mieszkaniowej indywidualnie na rzecz spółdzielni działającej w imieniu członków. Zasada ta doznaje ograniczenia jedynie w przypadku, gdy członek spółdzielni mieszkaniowej wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, a więc wtedy, gdy nie zachodzi tożsamość interesów prawnych poszczególnych członków spółdzielni mieszkaniowej. Zdaniem Ministra organ wojewódzki prawidłowo ustalił krąg stron postępowania, bowiem w niniejszym postępowaniu interesy ogółu właścicieli lokali reprezentuje - jak wskazano wyżej - spółdzielnia, która jest stroną w postępowaniu administracyjnym dotyczącym gruntu pod budynkiem z uwagi na zarząd częścią wspólną. Skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] listopada 2018 r. złożyła J.M. Zaskarżonej decyzji zarzuciła, mające istotny wpływ na wynik toczącego się postępowania, naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. - art. 6 ust. 1 i art. 16 ust. 2 pkt. 7 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że wymóg przeprowadzenia rokowań został spełniony wobec złożenia przez wnioskodawcę współwłaścicielom stosownej oferty, co nie doprowadziło do zawarcia umowy; tymczasem oferta Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w [...] z [...] grudnia 1978 r. nie wypełnia warunku obligatoryjnych rokowań o dobrowolne odstąpienie podlegającej wywłaszczeniu nieruchomości, które miało miejsce dopiero w 1983 r. Zredagowanie "oferty" w kategoriach "tak lub nie" z zaznaczeniem "stawiennictwo nieobowiązkowe" wyklucza jakiekolwiek rokowania. Ponadto wynik tych rokowań we wniosku wywłaszczeniowym nie został podany w sposób określony w art. 16 ust. 2 pkt. 7 ustawy i nie zawiera wszystkich wskazanych tam elementów, a zwłaszcza ceny żądanej przez właściciela co oznacza, że wniosek nie powinien być rozpatrywany. Nadto oferta zawiera cenę, która nie odpowiada wartości odszkodowania ustalonego decyzją (a innej oferty właścicielom - przed wywłaszczeniem nie przedstawiono) a wobec tego uznać należy, że obligatoryjne rokowania z właściwie wskazaną ceną nie były przeprowadzone; - art. 8 ustawy, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że odszkodowanie zostało ustalone w sposób całkowicie prawidłowy, ponieważ dokonano go w oparciu o opinię z [...] maja 1978 r. biegłego inż. B.K., sporządzoną na zlecenie Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w [...] a więc opinię, która nie została sporządzona w trybie przepisów ustawy - w trakcie postępowania wywłaszczeniowego. Jedyna opinia biegłego, jaka istnieje w sprawie została sporządzona na zlecenie podmiotu, który wystąpił z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości przed datą wszczęcia postępowania w sprawie – [...] sierpnia 1978 r., co wobec braku jednoznacznego przyznania (uznania) ustalonej tą opinią wartości przez podmiot wywłaszczany nie mogła stanowić podstawy orzeczenia: - art. 3 ust. 2 ustawy, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że budowa osiedla domów jednorodzinnych mieści się w zakresie zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego, a tym samym została spełniona przesłanka celu publicznego, o której mowa w powołanej regulacji: - art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] października 1978 r. zarówno w części odszkodowawczej, jak i wywłaszczeniowej przyjmując, że przedmiotowa decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa pomimo, że został naruszony tryb wywłaszczenia nieruchomości określony ustawą w zakresie przeprowadzenia rokowań oraz ustalenia wysokości odszkodowania, a nadto nie ustalono również kwestii zapewnienia nieruchomości zamiennej. 2. przepisów postępowania, tj.: - art. 22 ustawy, poprzez jego niezastosowanie i brak obecności na rozprawie biegłego, przez co strony pozbawione zostały możliwości weryfikacji ustalonego odszkodowania; - art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 w zw. z art. 81 kpa w zw. z art. 10 ustawy - organ całkowicie bezpodstawnie przyjął, że zarzut dotyczący braku zapewnienia nieruchomości zamiennej jest chybiony, opierając się jedynie a priori na analizie niepełnych akt sprawy w zakresie prowadzonych (w sposób wadliwy, co wykazano powyżej) rokowań; - art. 7 w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 89 § 2 kpa, poprzez pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu i nieprzeprowadzenie rozprawy pomimo, że zachodziła potrzeba uzgodnienia interesu strony i było to potrzebne, a wręcz niezbędne dla wyjaśnienia sprawy w zakresie braku wniosku dotyczącego nieruchomości zamiennej; - art. 28 kpa - organ rozważając kwestię uczestnictwa w postępowaniu właścicieli wyodrębnionych lokali nabytych od spółdzielni mieszkaniowej, w sposób wadliwy przyjął, że spółdzielnia mieszkaniowa, sprawując zarząd, jest uprawniona do reprezentacji wszystkich właścicieli lokali w przedmiotowej sprawie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Zarzuty skargi rozwinęła w uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Prawidłowo wskazał organ nadzoru, że z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 kpa wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym nie można rozpatrywać sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym. W postępowaniu dowodowym w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ogranicza się tylko do zbadania przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a zatem koncentruje swoje zainteresowanie przede wszystkim na poszukiwaniu wad materialnoprawnych, gdyż w postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa jako organ kasacyjny. Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 kpa, to może ono mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Natomiast w kwestii rażącego naruszenia prawa wypowiadano się już wielokrotnie w judykaturze i piśmiennictwie. Rażące naruszenie prawa, to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Jendrośka "Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym", PiP 1986, nr 1, s. 69 i n.), gdy jest tak głęboko niezgodne ze stosowaniem prawa obowiązującego, że stanowi zaprzeczenie samej istoty unormowania zawartego w określonych przepisach prawnych (wyrok NSA z 8 IV 2008 r., sygn. akt II OSK 368/07, lex nr 468745). Rażące naruszenie prawa oznacza naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (patrz: B. Adamiak, op. cit., s. 71). Chodzi tu o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki NSA: z 13 XII 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z 21 X 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują takie przesłanki, jak: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, a także skutki, które wywołuje decyzja. W niniejszej sprawie nie udało się zgromadzić kompletnych akt archiwalnych, jednakże brak kompletnych akt nie może sam z siebie stanowić podstawy do naruszenia zasady trwałości decyzji sformułowanej w art. 16 kpa i z tej tylko przyczyny przemawiać za stwierdzeniem nieważności decyzji. Prawidłowo wskazał Minister Inwestycji i Rozwoju, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] października 1978 r. nie jest dotknięta wadami, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, w tym wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wywłaszczenie nastąpiło na cele budowy osiedla mieszkaniowego "[...]", zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] października 1977 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji spółdzielczego budownictwa jednorodzinnego, a inwestycja wynikała z planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]. Nietrafny jest zarzut skargi odnośnie rażącego naruszenia w postępowaniu wywłaszczeniowym przepisu art. 3 ust. 2 ustawy z 1958 r. polegający, w ocenie skarżącej, na tym, że wywłaszczona nieruchomość nie spełniała przesłanki celu użyteczności publicznej (o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy). Otóż art. 3 ust. 2 ustawy zawiera dodatkową podstawę wywłaszczenia na terenie miast obok wskazanych w ustępie 1 tego przepisu. Przepis art. 3 ust. 2 ustawy poszerza dopuszczalność wywłaszczenia na cele budownictwa mieszkaniowego. Wprawdzie przepisu art. 3 ust. 2 ustawy nie można odczytywać w oderwaniu od treści ustępu 1, jednakże wbrew twierdzeniom skargi organ nadzoru tego nie uczynił, chociaż Minister poprzestał tylko na wskazaniu przepisu art. 3 ust. 1 ustawy. Jednakże przepis ten odniósł do inwestycji polegającej na budowie osiedla, bez wskazania art. 3 ust. 2 ustawy, co nie ma jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia. Ponad wszelką wątpliwość wywłaszczenie spornej nieruchomości nastąpiło pod budowę osiedla spółdzielczych domów jednorodzinnych. Wywłaszczona nieruchomość była niezbędna na budowę tego osiedla. Realizacja osiedla przewidziana była w wyżej wskazanej decyzji z [...] października 1977 r. oraz w planie zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w tej decyzji. Zatem wywłaszczenie nieruchomości pod realizację inwestycji - osiedla mieszkaniowego, zatwierdzonej w planie gospodarczym, spełniało wymogi określone w art. 3 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 in fine ustawy z 12 marca 1958 r. O wywłaszczenie ubiegał się organ właściwy w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy. Natomiast takie rozumienie przepisu art. 3 ust. 2 ustawy z 1958 r., jakie prezentuje skarżąca czyniłoby zbędnym regulację z art. 3 ust. 1 ustawy, co skutkowałoby niedopuszczalnością wywłaszczenia na cele budownictwa mieszkaniowego realizowanego w ramach ówczesnej gospodarki planowej. Wobec tego chybiony jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 3 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej. Również niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia art. 6 ust. 1 i art. 16 ust. 2 pkt 7 ustawy. Pismem z 15 czerwca 1978 r. (a nie 9 grudnia 1978 r., jak wskazano w skardze) Miejski Zarząd Gospodarki Terenami w [...] złożył współwłaścicielkom ofertę dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Oferta wskazywała powierzchnię działki i kwotę odszkodowania za grunt. Z uzasadnienia oferty wynika, że nieruchomość przeznaczona jest pod osiedle mieszkaniowe domów jednorodzinnych i że w związku z tym powstała konieczność nabycia przedmiotowej nieruchomości. Zawarta została też informacja odnośnie formy, sposobu i miejsca wyrażenia lub niewyrażenia zgody na ofertę i skutków z tym związanych. Z akt sprawy wynika, że do zawarcia umowy nie doszło. Jednakże wymóg obligatoryjnych rokowań z art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. został spełniony, co czyni niezasadnym zarzut skargi dotyczący naruszenia tego przepisu przez organ wywłaszczeniowy. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie. Stosownie do art. 16 ust. 2 ustawy we wniosku należało wskazać, m.in. nieruchomość z oznaczeniem księgi wieczystej lub zbioru dokumentów, cel wywłaszczenia z uzasadnieniem konieczności nabycia, powierzchnię nieruchomości, dotychczasowy sposób zagospodarowania, osobę właściciela oraz wyniki rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości z wymienieniem ceny żądanej przez właściciela i oferowanej przez wnioskodawcę ( pkt 7). W aktach archiwalnych nie zachował się wniosek wywłaszczeniowy, jednakże fakt jego złożenia wynika z treści decyzji z [...] października 1978 r. i zawiadomienia z [...] sierpnia 1978 r. Zarzut skargi, że wynik rokowań nie został podany we wniosku wywłaszczeniowym, a wobec tego zarzut naruszenia art. 16 ust. 2 pkt 7 ustawy, wobec niezachowania się tego wniosku, nie może być skuteczny. Brak więc jest podstaw do kwestionowania, że wniosek ten nie spełniał wymogów formalnych. Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 8 ustawy wskazać należy, że organ nadzoru prawidłowo wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 8 ust. 8 ustawy odszkodowanie za grunt w mieście określane było według zasad określonych w tym przepisie. Minister przedstawił wyliczenie sposobu ustalenia odszkodowania za grunt i podstawy prawne tego ustalenia, które Sąd w całości podziela. Należy podzielić stanowisko organów nadzoru odnośnie specyfiki opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczania nieruchomości pod rządami ustawy z 1958 r. Wówczas nie istniał wolny rynek, a oszacowanie gruntu opierało się na stawkach wynikających z przepisów prawa. Wobec tego odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego, lecz polegało na działaniu matematycznym - przemnożeniu powierzchni nieruchomości przez ściśle określoną cenę za 1 m2. Zgodnie z art. 22 ustawy odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. W przedmiotowej sprawie organ wywłaszczeniowo-odszkodowawczy przeprowadził rozprawę w terminie wskazanym w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Z protokołu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z [...] września 1978 r. wynika, że brała w niej udział współwłaścicielka Z.P. Z protokołu rozprawy nie wynika, aby brał w niej udział biegły rzeczoznawca. Odnosząc się do zarzutu braku udziału biegłego na rozprawie trafnie Minister wskazał, że z treści art. 21 ustawy wynika obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z orzecznictwem sądowym brak biegłego na rozprawie nie może być oceniany w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Z kolei dokonanie wyceny wywłaszczonej działki przez biegłego na zlecenie inwestora stanowi wprawdzie naruszenie art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, jednak naruszenia tego również nie można oceniać w kategoriach rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1325/17). Z przyczyn wyżej omówionych niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 8 i art. 22 ustawy. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 28 kpa, poprzez niezapewnienie udziału w postępowaniu właścicielom lokali, podnieść należy, że jest to przesłanka wznowieniowa, która ściśle wiąże się z art. 147 kpa. Stosownie do tego przepisu wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu zostały do udziału w nim dopuszczone (por. wyrok NSA z 18.01.2013 r., sygn. akt I OSK 1518/11, z 9.06.2011 r., sygn. akt II OSK 990/10). Dlatego też jeżeli podmiot, który uważa się za stronę, lub taki przymiot posiada nie wniesie skargi, nie można wbrew jego stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa i w związku z tym uchylić zaskarżoną decyzję z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ppsa (por. wyrok NSA z 16.05.2012 r., sygn. akt II OSK 371/11) Niezasadny jest także zarzut nieprzyznania byłym właścicielkom nieruchomości zamiennej. Zarzut ten skarżąca podniosła wskazując na naruszenia art. 7 w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 i art. 89 § 2 kpa, polegające na nieprzeprowadzeniu rozprawy pomimo, że zachodziła potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz w zakresie braku wniosku o nieruchomość zamienną i poprzez oparcie się na niepełnych aktach sprawy. Wskazać należy, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej nieruchomość zamienna mogła być przyznana za gospodarstwo rolne, hodowlane i ogrodnicze i na żądanie właściciela oraz "w miarę możliwości". Nieruchomość zamienna była przyznawana zamiast odszkodowania. Z akt archiwalnych nie wynika, aby właścicielki domagały się nieruchomości zamiennej zamiast odszkodowania. Natomiast przeprowadzenie rozprawy w postępowaniu nadzorczym dla uzgodnienia interesów stron jest niezasadne, gdyż w tym postępowaniu bada się legalność decyzji. Jak na wstępie zaznaczono jego przedmiotem nie jest ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, lecz ocena legalności decyzji na podstawie art. 156 § 1 kpa. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności stwierdzić należy, że trafne jest stanowisko organów nadzoru, że kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] października 1978 r. nie jest dotknięta żadną z wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Organ nadzoru prawidłowo ustalił, dla potrzeb postępowania nadzorczego, stan faktyczny w sprawie, zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy konieczny do rozpoznania sprawy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi kierował się wydając decyzję. Uzasadnił przy tym przekonująco swoje stanowisko. Prawidłowo też zastosował przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Ze wszystkich powyższych przyczyn Sąd, z mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.