II OSK 1436/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia NSA Jacek Hyla Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2006 r. sygn. akt III SA/Gd 549/06 w sprawie ze skargi E. S. na decyzje Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...], nr [...], nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. UZASADNIENIE II OSK 1436 / 08 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 listopada 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargi wniesione przez E. S. na decyzje Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2006 r. odmawiające stwierdzenia chorób zawodowych. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Gdańsku stwierdził brak podstaw do uznania choroby zawodowej - choroby skóry u E. S.. W uzasadnieniu wskazano, że strona w okresie aktywności zawodowej, to jest w latach 1976 - 2001 pracowała na następujących stanowiskach: asystenta, inwentaryzatora, kierownika Pracowni Serologicznej, Bakteriologicznej i Mykologicznej oraz nauczyciela. Do obowiązków zawodowych E. S. należało między innymi: przygotowywanie i sprzedaż leków, wizytacja aptek, przeprowadzanie remanentów w aptekach, nadzór nad zaopatrzeniem aptek, analiza materiału biologicznego (moczu, kału, płynu mózgowo-rdzeniowego) oraz nauka i wykonywanie badań laboratoryjnych przygotowujących do pracy jako analityk medyczny w laboratorium. Strona miała kontakt z następującymi alergenami w środowisku pracy: środkami odkażającymi, lekami, ziołami oraz rękawicami lateksowymi. Następnie organ wskazał, że E. S. została przebadana w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Gdańsku oraz Instytucie Medycyny Pracy w Łodzi i na podstawie tych badań Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Gdańsku wydał orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, bowiem nie rozpoznano u niej zawodowej choroby skóry. Wykonane testy skórne z alergenami zawodowymi wykazały odczyn ujemny. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Gdańsku stwierdził brak podstaw do uznania choroby zawodowej - astmy oskrzelowej u E. S.. Organ wskazał, iż na podstawie analizy narażenia zawodowego oraz uzyskanych wyników badań alergologicznych przeprowadzonych w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Gdańsku oraz Instytucie Medycyny Pracy w Łodzi Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Gdańsku wydał orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Kolejną decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Gdańsku stwierdził brak podstaw do uznania choroby zawodowej - alergicznego nieżytu nosa u E. S.. Organ wskazał, iż analiza narażenia zawodowego oraz danych zawartych w orzeczeniu lekarskim nie dają podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. W odwołaniach od powyższych decyzji E. S. podniosła, iż jest alergikiem z bardzo nietypowymi objawami i reakcjami i dlatego nie może zgodzić się z wynikami badań przeprowadzonych w Łodzi, gdyż nie są one odzwierciedleniem jej rzeczywistego stanu zdrowia. Po rozpoznaniu odwołań, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Gdańsku, powołując się na art. 5 pkt 4 a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej (tekst. jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) i art. 138 § 1 ust. 1 kpa oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115 - dalej zwanego rozporządzeniem) odpowiednio decyzjami z dnia [...] sierpnia 2006 r. o numerach: [...];[...];[...] utrzymał zaskarżone decyzje organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniach powyższych decyzji wskazano, że orzeczenia lekarskie i ich uzupełnienie zostały wydane przez instytucję upoważnioną do rozpoznawania chorób zawodowych i nie budzą w ocenie organu zastrzeżeń. Z orzeczeń lekarskich wynika, że u E. S. rozpoznano chorobę skóry, astmę oskrzelową i alergiczny nieżyt nosa bez podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, gdyż brak jest związku przyczynowego między owymi schorzeniami a środowiskiem pracy. Organ odwoławczy podniósł, iż jednostka orzecznicza nie kwestionuje faktu, że strona leczy się z powodu astmy, nieżytu nosa i choroby skóry, nie stwierdzono jednakże, by schorzenia te miały zawodową etiologię, zaś dla celów orzeczniczych konieczne jest wykazanie, że choroba została spowodowana czynnikiem o działaniu uczulającym występującym w środowisku pracy. W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe decyzje E. S. zakwestionowała prawidłowość wykonanych testów, zarzuciła, iż karta informacyjna leczenia zawiera liczne błędy i przekłamania. W odpowiedzi na skargi Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Gdańsku wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. Postanowieniem z dnia 22 listopada 2006 r. na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej zwanej p.p.s.a.) Sąd zarządził połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw o sygnaturach akt: III SA/Gd 549/06; III SA/GD 550/06; III SA/Gd 551/06. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, gdyż zaskarżone decyzje są zgodne z prawem. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż organy administracji wydając decyzje o braku podstaw do stwierdzenia chorób zawodowych u E. S. oparły się m.in. na orzeczeniu lekarskim wydanym przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Gdańsku. Przed wydaniem tegoż orzeczenia, w związku z koniecznością wykonania specjalistycznych badań dodatkowych, skarżąca została skierowana na badania do Kliniki Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi, gdzie była hospitalizowana. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Gdańsku orzekł, że wyniki badań alergologicznych nie dają podstaw do rozpoznania u skarżącej zawodowej astmy oskrzelowej, zawodowego alergologicznego nieżytu nosa oraz choroby skóry o etiologii zawodowej. W trakcie całego pobytu skarżącej w Klinice, jak i po wziewnych próbach prowokacyjnych nie odnotowano obecności klinicznych objawów obturacji dróg oddechowych. Test z fragmentem rękawiczki lateksowej wypadł także negatywnie. W uzupełniającym orzeczeniu lekarskim z dnia 14 lipca 2006 r. WOMP w całości podtrzymał powyższe własne orzeczenie. Brak jest w tej sytuacji w ocenie Sądu podstaw do zakwestionowania wniosków wynikających z opinii i uzupełniającej opinii Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Gdańsku. Jednostka orzecznicza wyjaśniła, z jakich przyczyn chorób skarżącej nie można uznać za choroby zawodowe. Brak związku przyczynowego między schorzeniem a działaniem szkodliwych czynników występujących w środowisku pracy wyklucza możliwość uznania choroby za chorobę zawodową. Nikt nie kwestionował faktu, że skarżąca cierpi na astmę, nieżyt nosa i chorobę skóry, jednakże, aby można było chorobę uwzględnioną w wykazie chorób zawodowych uznać za chorobę zawodową, choroba taka musi być spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, a tego nie stwierdzono. Jednocześnie Sąd podkreślił, iż orzeczenie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej jest wiążące dla organów inspekcji sanitarnej, prowadzi więc do odmowy stwierdzenia choroby. Sąd pierwszej instancji wskazał, że o ile skarżąca miała zastrzeżenia do orzeczenia lekarskiego mogła - zgodnie z pouczeniem - wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia. Na rozprawie w dniu 22 listopada 2006 r. skarżąca potwierdziła, że otrzymała orzeczenie wraz z pouczeniem, jednak z wnioskiem o ponowne badanie nie występowała, bowiem wiązałoby się to z wyjazdem do Łodzi i przeprowadzeniem ponownie tych samych badań. W ocenie Sądu w tej sytuacji skarżąca nie może skutecznie zarzucać wydanemu orzeczeniu lekarskiemu wadliwości, skoro nie skorzystała - pomimo swoich wątpliwości co do owej opinii lekarskiej - z możliwości wystąpienia z ponownym wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania stosownie do dyspozycji § 7 ust. 1 rozporządzenia. Gdyby doszło do skierowania skarżącej do jednostki orzeczniczej II stopnia, istniałby dodatkowy materiał dowodowy podlegający ocenie organów administracji w wydanych decyzjach. Skoro jednak takiego materiału dowodowego nie ma to także Sąd nie ma podstaw do oceny, czy dokonano prawidłowego wyboru jednostki orzeczniczej II stopnia, bowiem do takiego wyboru z braku wniosku skarżącej nie doszło. Mając przytoczone wyżej okoliczności na względzie Sąd pierwszej instancji orzekł o oddaleniu skargi jako pozbawionej uzasadnionych podstaw na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U, Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. S. zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie: 1. naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania art. 80 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach ( Dz. U. z 2006r., nr 122, poz. 851 ze zm.) poprzez nieprawidłowe uznanie, iż postępowania przeprowadzone przez organy administracji publicznej - Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku, a następnie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku zakończone wydaniem decyzji w sprawach dotyczące stwierdzenia chorób zawodowych u skarżącej E. S., były zgodne z przepisami prawa podczas, gdy postępowania te nie były zgodne z artykułem 80 k.p.a. zobowiązującym organ administracji publicznej do dokonywania oceny okoliczności będących przedmiotem postępowania dowodowego na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz poprzez nie uwzględnienie niezgodności działania Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z przepisami art. 77 § 1 k.p.a. i § 8 ust 2 rozporządzenia polegającego na nie wypełnieniu obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a ponadto poprzez błędne uznanie, iż organ administracji publicznej jest związany treścią orzeczenia lekarskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił tego, iż wskutek powyższych uchybień Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Gdańsku w sposób pozbawiony krytycyzmu uznał za wiążące i w pełni wiarygodne, kwestionowane przez skarżącą i nieprawidłowo sporządzone orzeczenie Kliniki Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi i w oparciu o to orzeczenie uznał błędnie, iż choroby na które cierpi skarżąca, czyli astma, nieżyt nosa i choroba skóry nie zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy i nie pozostają w związku ze sposobem wykonywania pracy, pomimo wyraźnego wskazywania przez skarżącą nieprawidłowości zaistniałych podczas wykonywania testów na podstawie których wydane zostało orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi. Ponadto Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zaniechał dopuszczenia z urzędu, w toku postępowania administracyjnego, opinii uzupełniającej z opinii innego instytutu i na skutek powyższych uchybień błędnie uznano, iż choroby na które cierpi skarżąca nie mają charakteru chorób zawodowych. Wskazane uchybienia miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie i wydanie decyzji przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku; 2. naruszenia przepisów postępowania poprzez nieuwzględnienie, przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, w toku postępowania odwoławczego, iż uzasadnienia decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego utrzymujące w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej nie odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na brak wskazania w części faktycznej przyczyn, dla których organ administracyjny odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oświadczeniom skarżącej dotyczącym nieprawidłowości przeprowadzonych badań, ograniczając się do lakonicznego stwierdzenia, iż nie ma powodów aby kwestionować wiarygodność orzeczenia lekarskiego. Wskazując na powyższe uchybienia strona wnosząca skargę kasacyjną wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości i przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż o ile skarżąca miała zastrzeżenia do orzeczenia lekarskiego mogła zgodnie z pouczeniem wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia, jednakże z wnioskiem takim nie wystąpiła. W ocenie Sądu w tej sytuacji skarżąca nie może skutecznie zarzucać wydanemu orzeczeniu lekarskiemu wadliwości. Zdaniem skarżącej wadliwe jest stanowisko Sądu, że gdyby doszło do skierowania skarżącej do jednostki orzeczniczej II stopnia, istniałby materiał dowodowy podlegający ocenie organów administracji w wydanych decyzjach. Skoro zaś takiego materiału dowodowego nie ma to także Sąd nie ma podstawy do oceny, czy dokonano prawidłowego wyboru jednostki orzeczniczej II stopnia. Skarżąca wskazała, iż pomimo nie zgłoszenia wniosku o przeprowadzenie ponownego badania organy administracji publicznej powinny przeprowadzić postępowanie dowodowe w sposób, który pozwoli na dokonanie pełnych i nie budzących wątpliwości ustaleń w badanym zakresie. Zdaniem skarżącej orzeczenie lekarskie nawet, gdy pracownik nie wnosi o przeprowadzenie ponownego badania powinno być przedmiotem analizy właściwego organu. Za uznaniem, iż organ prowadzący postępowania nie jest zwolniony w razie potrzeby od dokonywania niezbędnych ustaleń, niezależnie od inicjatywy dowodowej pracownika, przemawia treść § 8 ust. 2 wyżej wymienionego rozporządzenia. W ocenie autora kasacji analiza przepisów kodeksu postępowania administracyjnego z uwzględnieniem dotychczasowego orzecznictwa przemawia za uznaniem, iż przepisy te nakładają na organ administracji publicznej obowiązek weryfikowania materiału dowodowego i dokonywania jego samodzielnej oceny. Brak wniosku skarżącej o przeprowadzenie ponownych badań w sytuacji, gdy opinia budzi wątpliwości nie powinien być barierą dla dokonania odpowiednich ustaleń. We wniesionej kasacji wskazano też, na to, iż uzasadnienia organu są lakoniczne i nie wyjaśniają przyczyn dla których organ administracyjny uznał, iż nie ma powodów, aby kwestionować wiarygodność orzeczenia lekarskiego. Tak sporządzone uzasadnienie nie spełnia wymogów uzasadnienia decyzji administracyjnej co niewątpliwie nie tylko znacznie utrudnia, lecz wręcz uniemożliwia dokonanie prawidłowej kontroli instancyjnej. Okoliczność powyższa powinna zostać uwzględniona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, uzasadniające przyjęcie, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie zarzuty skarżącej przedstawione w skardze kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego sprowadzają się do błędnego, zdaniem skarżącej, przyjęcia że postępowanie prowadzone przez organy administracji było zgodne z § 8 ust 2 rozporządzenia oraz art. 80 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., gdy tymczasem organy administracji nie wypełniły obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a Sąd te uchybienia zaakceptował. W przedmiotowej sprawie nie sposób odmówić zasadności wywodom strony wnoszącej kasację, iż Sąd pierwszej instancji nie poddał szczegółowej analizie wszystkich wskazywanych przez skarżącą wątpliwości a mających znaczenie dla oceny zebranego materiału dowodowego w sprawie. Stosownie do § 8 ust. 2 rozporządzenia jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, jaki stanowi orzeczenie lekarskie jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, uzupełnienia orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego. Zauważyć należy, iż treść tej normy nawiązuje do regulacji zawartych w art. 80 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w myśl § 8 ust. 1 rozporządzenia oparł swoją decyzję na wyniku przeprowadzonych badań lekarskich. Sąd pominął jednak ocenę informacji zawartych w piśmie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy z dnia 14 lipca 2006 r. Tymczasem analiza treści pisma z dnia 14 lipca 2006 r. była konieczna z uwagi na to, iż pismo to miało stanowić odpowiedź na wątpliwości przedstawione przez organ administracji w jego piśmie z dnia 5 lipca 2006 r., w związku z zarzutami samej skarżącej skierowanymi w stosunku do orzeczenia lekarskiego. Brak analizy tej informacji, w sytuacji gdy skarżąca nie wystąpiła z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania, na co z kolei trafnie zwrócił uwagę Sąd w zaskarżonym wyroku, było tym bardziej niezbędne, aby móc ocenić obowiązek organu w zakresie wszechstronnego i wnikliwego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Stwierdzić trzeba, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując postępowanie administracyjne musi też poddać ocenie czy orzeczenie lekarskie poprzedzające wydanie decyzji, a stanowiące podstawę jej wydania, będące środkiem dowodowym, wyjaśniło istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych, i czy orzeczenie to jest rzeczowe i przekonywająco uzasadnione, ocena taka musi przy tym odnosić się też do konkretnie zgłoszonych wątpliwości. W warunkach przedmiotowej sprawy nie można stwierdzić, aby odpowiedzi udzielone w piśmie z dnia 14 lipca 2006 r. na pytania organu były zarówno wyczerpujące, jak i konkretne. W toku ponownego rozpoznawania sprawy konieczne jest dokonanie przez Sąd pierwszej instancji oceny ustaleń przyjętych przez organ w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności co do tego, czy organ wyjaśnił te wszystkie okoliczności, które mogą stanowić podstawę stwierdzenia, bądź odmowy stwierdzenia istnienia u E. S. chorób zawodowych będących przedmiotem kontrolowanych przez Sąd decyzji. Wobec usprawiedliwionych zarzutów przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej zaistniała konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.