III OSK 6431/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1141/20 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], 3. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz A. B. kwotę 737 (siedemset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1141/20 oddalił skargę A. B. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (dalej: Prezes WAM) decyzją z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania A. B. (dalej: skarżąca) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] (dalej: Dyrektor) z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] o odmowie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego na rzecz skarżącej. Ustalono, że skarżąca, jako żołnierz zawodowy służby kontraktowej, złożyła w dniu [...] grudnia 2019 r. wniosek o przydział kwatery lub innego lokalu mieszkalnego. Skarżąca pełniła służbę wojskową w [...] Wojskowym Oddziale Gospodarczym w [...], na podstawie kontraktu zawartego na okres od dnia 1 grudnia 2019 r. do dnia 3 listopada 2021 r. W odpowiedzi na pytanie zawarte w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. czy potrzeby mieszkaniowe strony zaspokojone zostały przy pomocy Państwa (tak w formie finansowej jak i rzeczowej) w czasie pełnienia obowiązków w innych służbach mundurowych. W przesłanym do Oddziału Regionalnego AMW w [...] oświadczeniu z dnia [...] stycznia 2020 r. wskazała, że była funkcjonariuszem Policji KMP w [...] oraz, że nie otrzymała pomocy finansowej w formie pieniężnej lub zrealizowanej w formie rzeczowej w okresie pełnienia służby w Policji. Do przedmiotowego pisma załączyła drugie oświadczenie, z dnia [...] stycznia 2020 r., w treści którego wskazała, że jej małżonek jako funkcjonariusz Policji w roku 2011 na podstawie przepisów MSWiA pobrał jednorazową pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Dyrektor decyzją dnia [...] marca 2020 r. odmówił stronie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Wskazując, że małżonek skarżącej był funkcjonariuszem Policji i otrzymał pomoc finansową na zakup lokalu mieszkalnego. A. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę zaznaczając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (dalej ustawa o zakwaterowaniu) wynika, że żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania jeśli otrzymał on pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz.U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36). Skoro małżonek skarżącej będąc funkcjonariuszem Policji otrzymał pomoc finansową od Skarbu Państwa w trybie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, to uprawniona była dokonana przez organy obu instancji wykładnia systemowa i celowościowa przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu. Sąd I instancji zauważył, że trafnie Prezes AMW wyjaśnił, iż pomoc finansowa przysługująca żołnierzom pełniącym zawodową służbę wojskową, jako służbę stałą była przyznawana ze środków budżetu Państwa. Analogicznie było w przypadku funkcjonariuszy Policji. Przyznanie pomocy zarówno na podstawie ustawy o zakwaterowaniu, jak również ustawy o Policji miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych. Prawidłowo też Prezes AMW podniósł, że określenie w przepisie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu cezury "do 31 grudnia 1995 r." wynikało z tego, że doszło do zmiany od 1 stycznia 1996 r. tej ustawy przez zastąpienie pomocy finansowej ekwiwalentem pieniężnym za rezygnację z kwatery. Przy kolejnej nowelizacji ww. ustawy - w 2004 r. zrezygnowano z wypłaty ekwiwalentu na rzecz odprawy mieszkaniowej, która przysługiwała żołnierzowi po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej. Prawo do pomocy Państwa funkcjonariuszom Policji wynikało z przepisów ustawy o Policji oraz rozporządzenia MSWiA z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 864 ze zm.), w których również przewidziano ograniczenia w uzyskaniu pomocy. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła A. B., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: obrazę prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 6 pkt. 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej przez jego błędną wykładnię polegającą na oparciu się na wykładni systemowej i celowościowej, prowadzącej do wniosków całkowicie sprzecznych z tymi wynikającymi z wykładni językowej, a jednocześnie powodujących daleko idące, niedozwolone rozszerzenie zakresu wyjątku od ogólnej zasady poprzez przyjęcie, że uzyskanie przez żołnierza zawodowego lub jego małżonka pomocy finansowej państwa na cele mieszkaniowe w jakiejkolwiek wysokości i w jakiejkolwiek formie stanowi przesłankę negatywną do uzyskania prawa do zakwaterowania, czego efektem było błędne uznanie orzeczeń organów I i II instancji za prawidłowe i oddalenie skargi. Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o wydanie wyroku reformatoryjnego w rozumieniu art. 188 p.p.s.a. uchylającego zaskarżony wyrok w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie oraz przyznanie zwrotu poniesionych przez nią kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Agencji Mienia Wojskowego wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm obowiązujących, a także oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Nadto w piśmie procesowym z 1 sierpnia 2022 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko powołując się jednocześnie na wyroki NSA z 14 lipca 2021 r., sygn. III OSK 3623/21 oraz z 15 czerwca 2021 r., sygn. III OSK 3512/21. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie pismem z 1 sierpnia 2022 r., (k. 104 a.s.) wyraziła zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. Podobnie strona przeciwna pismem z 28 lipca 2022 r., (k. 102 a.s.) wniosła o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) Przewodnicząca Wydziału III zarządzeniem z dnia 12 października 2022 r. wyznaczyła posiedzenie niejawne w dniu 8 grudnia 2022 r. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisu prawa materialnego - art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu. Jak wynika z uzasadnienia zarzutu, dotyczy on błędnej wykładni ww. przepisu prawa. Zaistniała w rozpoznawanej sprawie istota sporu między stronami dotyczy wykładni art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i sprowadza się do wyjaśnienia, czy skarżącej będącej żołnierzem zawodowym służby kontraktowej przysługuje prawo do przydziału kwatery lub innego lokalu mieszkalnego, jeżeli wcześniej mąż skarżącej jako funkcjonariusz Policji skorzystał z pomocy państwa na cele mieszkaniowe. Należy wskazać, że tak określony problem prawny był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w szeregu sprawach m.in. w wyrokach z: 9 lutego 2021 r., III OSK 3338/21, 1 czerwca 2021 r., III OSK 3501/21, 7 października 2021 r., III OSK 4247/21, 17 grudnia 2021 r., III OSK 4678/21, III OSK 4631/21, 10 listopada 2022 r., III OSK 6040/21 i argumentację w tych orzeczeniach przedstawioną Sąd w tym składzie w pełni podziela. Po pierwsze, w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP enumeratywnie wyliczono, kiedy żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania. W pkt 4 tego ustępu wskazano, że prawo do zakwaterowania nie przysługuje, jeżeli żołnierz lub jego małżonek, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych. Niewątpliwie chodzi tu wyłącznie o pomoc finansową udzieloną żołnierzowi lub jego małżonkowi na podstawie wskazanej ustawy, a nie o jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego udzieloną na podstawie innych ustaw. W konsekwencji stwierdzić należy, że żołnierzowi w czasie pełnienia służby przysługuje jednokrotnie pomoc państwa w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych. Ogólnie rzecz ujmując, żołnierz nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania, jeżeli z tego prawa już skorzystał (lub jego małżonek) czy to na podstawie poprzednio obowiązujących, czy też aktualnie obowiązujących przepisów dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych RP. Po drugie, w demokratycznym państwie prawa organy administracji publicznej - rozstrzygając o prawach obywatela - zobowiązane są podejmować decyzje na podstawie wyraźnej podstawy prawnej przewidzianej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zastosowany przez organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu jest jednoznaczny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź racjonalnego prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamierzeń normatywnych. Nie sposób przyjąć, że ustawodawcy chodziło w tym przepisie o pomoc finansową wypłaconą obecnemu żołnierzowi w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. (a tym bardziej później) także na podstawie innych ustaw, które przewidują taką lub podobną pomoc np. funkcjonariuszom Policji, a nie tylko na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (skoro w tym przepisie explicite wskazał tyko tę ustawę). Nie jest zadaniem Sądu dokonywanie oceny przyczyn i zasadności przyjętych przez ustawodawcę regulacji normatywnych. Podkreślić jednak należy, że ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP była już wielokrotnie nowelizowana. Jednak racjonalny ustawodawca, który niewątpliwie ma na względzie takie kreowanie prawa, aby realizowało ono zasadę racjonalnego wydatkowania funduszy publicznych, do chwili obecnej nie zmienił brzmienia art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, ani też nie wprowadził innych regulacji dopełniających tę kwestię. Zatem zawarty w art. 21 ust. 6 cyt. ustawy katalog przesłanek negatywnych przyznania prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego do chwili obecnej nie został poszerzony lub zmieniony poprzez wyeliminowanie tego uprawnienia w stosunku do żołnierza zawodowego, którego małżonek pełnił służbę w innej formacji mundurowej i uzyskał tam pomoc finansową. To przede wszystkim na ustawodawcy spoczywa obowiązek zapewnienia normatywnej spójności systemu prawnego, także w zakresie korzystania z uprawnienia do zakwaterowania w różnych służbach. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP – jest zasadny, gdyż organ dokonując wykładni rozszerzającej tego przepisu, zastosował go wbrew jego jednoznacznemu brzmieniu. Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Każde działanie organu musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Działanie na podstawie i w granicach prawa to takie działania organu, którego umocowanie wynika z właściwego przepisu prawa. Z przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wynika wprost obowiązek ustalenia przez organ konkretnych przesłanek: czy funkcjonariusz otrzymał wypłaconą pomoc finansową w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej, otrzymał ją do 31 grudnia 1995 r. i otrzymał ją na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, których zaistnienie oznacza, że funkcjonariuszowi nie przysługuje prawo do zakwaterowania. W rozpoznawanej sprawie organ, wbrew wynikającej z art. 7 Konstytucji zasadzie praworządności, stosując wykładnię rozszerzającą przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, swoje rozstrzygnięcie oparł na przesłankach niewynikających z analizowanego przepisu. Przepis ten, przy uwzględnieniu przedstawianej wyżej jego wykładni, nie znajdował w przedmiotowej sprawie zastosowania. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien uwzględnić przedstawioną powyżej wykładnię art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach i w oparciu o art. 188 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW w [...] z dnia [...] marca 2020 r. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz.U. 2015, poz.1800). Na koszty postępowania poniesione przez skarżącą składają się koszty zastępstwa procesowego w I i II instancji (480 zł + 240 zł) oraz opata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) - łącznie 737 zł.