III OSK 4550/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Wasilkowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 846/20 w sprawie ze skargi Burmistrza Wasilkowa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia 15 października 2020 r. nr NK-II.4131.108.2020.AR w przedmiocie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora szkoły 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Burmistrza Wasilkowa na rzecz Wojewody Podlaskiego 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zaskarżonym wyrokiem z 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 846/20 oddalił skargę Burmistrz Wasilkowa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z 15 października 2020 r. którym ten stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Wasilkowa z 7 września 2020 r., w sprawie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w S. W motywach orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, że przyczyną wydania rozstrzygnięcia nadzorczego z 15 października 2020 r., w stosunku do zarządzenia Burmistrza Wasilkowa z dnia 7 września 2020 r., w sprawie powołania komisji konkursowej, był fakt, że powyższe zarządzenie zostało wydane w sytuacji, gdy wcześniej - 28 sierpnia 2020 r. - wojewoda wydał rozstrzygnięcie nadzorcze (doręczone burmistrzowi w tym samym dniu), stwierdzające nieważność zarządzenia Burmistrza Wasilkowa z 5 sierpnia 2020 r., w sprawie odwołania dyrektora ze stanowiska kierowniczego. Zdaniem Sądu nie budziło wątpliwości, że zarządzenie burmistrza z 7 września 2020 r. było następstwem jego zarządzeń z 5 sierpnia 2020 r. w sprawie odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego oraz z 6 sierpnia 2020 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora. W nawiązaniu do powyższego Sąd wywiódł, że zgodnie z art. 92 ust. 1 u.s.g. stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Przepis ten należy odczytywać w ten sposób, że zarządzenie, którego nieważność stwierdził organ nadzoru, od daty doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego nie wywołuje skutków prawnych. Dlatego też Burmistrz Wasilkowa nie miał prawa wydać zarządzenia w sprawie powołania komisji konkursowej wyłaniającej kandydata na stanowisko dyrektora. W tym kontekście podkreślono, że od doręczenia burmistrzowi zarządzenia nadzorczego z dnia 28 sierpnia 2020 r. stwierdzającego nieważność zarządzenia burmistrza z dnia 5 sierpnia 2020 r., nie był on uprawniony do podejmowania żadnych czynności zmierzających do obsadzenia stanowiska dyrektora w szkole w S., w tym do powoływania komisji konkursowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Burmistrz Wasilkowa, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów: - art. 63 ust. 14 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 910, dalej u.p.o.), w zw. z art. 92 ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie, że Burmistrz Wasilkowa nie był uprawniony do powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia procedury naboru na wolne stanowisko kierownicze w szkole, w sytuacji, w której ogłoszenie konkursu na wolne stanowisko oraz powołanie komisji konkursowej nastąpiło przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Podlaskiego z dnia 30 września 2020 r. powodującego skutek zawieszenia wykonalności zarządzenia Burmistrza z dnia 6 sierpnia 2020 r. nr 277/2020 w sprawie ogłoszenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w S. - art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 63 ust. 14 u.p.o., poprzez przyjęcie, że stwierdzenie nieważności, a więc i powstanie skutku zawieszenia wykonalności zarządzenia Burmistrza Wasilkowa z dnia 5 sierpnia 2020 r. w sprawie odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego, wpłynęło negatywnie na możliwość dokonywania technicznych czynności w ramach zgodnie z prawem wszczętej procedury konkursowej na stanowisko kierownicze, w sytuacji, w której wstrzymanie wykonalności zarządzenia z dnia 5 sierpnia 2020 r. w ocenie wszystkich uczestników postępowania blokowało jedynie możliwość wyboru kandydata na stanowisko kierownicze (obsadzenie etatu); - art. 92 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wstrzymanie wykonalności zarządzeń (odpowiednio od 30 września i 15 października 2020 r.) ma moc wsteczną, oraz że wstrzymanie wykonalności zarządzenia w sprawie odwołania dyrektora wpłynęło na możliwość dokonywania czynności technicznych (nie rozstrzygających) w ramach i w trakcie legalnie wszczętej procedury konkursowej i unieważnia podjęte na ich podstawie czynności faktyczne (odwołanie dyrektora z kierowniczego stanowiska oraz ogłoszenie konkursu), co w konsekwencji doprowadziło zdaniem Sądu I instancji do nieważności czynności polegającej na powołaniu komisji konkursowej na mocy zarządzenia 291/2020 z 7 września 2020 r.; - art. 63 ust. 14 i art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. w zw. z art. 92 ust. 1 u.s.g., poprzez przyjęcie, że ocena legalności zarządzenia w sprawie powołania komisji konkursowej jest nierozerwalnie związana z wykonalnością zarządzenia w sprawie odwołania ze stanowiska kierowniczego, a nie wykonalnością zarządzenia w sprawie ogłoszenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Powyższe doprowadziło do błędnego ustalenia przez Sąd I instancji braku możliwości podejmowania zarządzeń w ramach procedury konkursowej, w sytuacji, w której w ocenie skarżącego jedynym skutkiem wstrzymania wykonalności zarządzenia w sprawie odwołania ze stanowiska kierowniczego jest brak możliwości skutecznego obsadzenia tego stanowiska, ergo rozstrzygnięcia konkursu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozstrzygnięcia nadzorczego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej burmistrz stwierdził, że 5 sierpnia 2020 r. odwołano ze stanowiska kierowniczego nauczyciela (dyrektora szkoły). Następnie 6 sierpnia 2020 r. wszczęta została procedura konkursowa wyboru kandydata na stanowisko dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w S. W dniu 28 sierpnia 2020 r. Burmistrzowi Wasilkowa doręczone zostało rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego stwierdzające nieważność pierwszego z zarządzeń i dopiero z tym dniem wstrzymane zostało wykonanie zarządzenia w sprawie odwołania piastuna stanowiska kierowniczego w szkole. Wstrzymanie wykonalności dotyczyło jedynie zarządzenia w sprawie odwołania dyrektora szkoły. Burmistrz Wasilkowa przyjął, że nie może skutecznie dokończyć procedury konkursowej, tj. wydać zarządzenia w sprawie powierzenia stanowiska kierowniczego, ograniczenie to nie dotyczyło jednak czynności materialno-technicznych w toczącej się już procedurze tj., powołania komisji konkursowej i przyjęcia jej regulaminu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Podlaski wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 1 p.p.s.a., co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca, to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że sąd nie jest upoważniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a jedynie uprawniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych w skardze kasacyjnej. W świetle art. 174 p.p.ps.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, albo na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została wywiedziona wyłącznie na pierwszej z tych podstaw tj . naruszeniu prawa materialnego. Trzeba w tej sytuacji przypomnieć, że uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię należy wykazać, że sąd mylnie zrozumiał zastosowany przepis prawa. Uzasadniając natomiast zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego należy wykazać, iż sąd stosując przepis niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej. W obu tych przypadkach w skardze kasacyjnej należy wykazać jak w ocenie skarżącego kasacyjnie powinny być rozumiane zastosowane przepisy prawa tj. jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona uzasadnionych podstaw. Istota zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do oceny czy i do kiedy pod względem prawnym dopuszczalne było wydawanie przez Burmistrza Wasilkowa kolejnych zarządzeń w ramach prowadzonej procedury konkursowej na stanowisko dyrektora szkoły, w sytuacji gdy Wojewoda Podlaski stwierdzał nieważność poszczególnych zarządzeń. Wskazać należy, że stosownie do treści art. 92 ust. 1 u.s.g. stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 16 czerwca 2020 r. w sprawie I OSK 750/20 ( dostępne w CBOSA ) wyjaśnił, że zawarte w treści art. 92 ust. 1 u.s.g. sformułowanie "wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa" należy odczytywać w ten sposób, że zarządzenie/uchwała, której nieważność stwierdził organ nadzoru, od daty doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego nie wywołuje skutków prawnych. Innymi słowy wstrzymanie wykonania aktu na podstawie art. 92 ust. 1 u.s.g. należy rozumieć, jako tymczasowe pozbawienie wynikających z niego bezpośrednio i pośrednio skutków prawnych. Od daty doręczenia gminie rozstrzygnięcia nadzorczego organy gminy nie mogą traktować aktu objętego tym rozstrzygnięciem, jako aktu obowiązującego i wywołującego skutki prawne. Takie rozumienie art. 92 ust. 1 u.s.g. znajduje oparcie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, w tym również w orzeczeniach dotyczących art. 152 p.p.s.a, który jest konstrukcyjnie zbliżony do art. 92 ust. 1 u.s.g. ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego- z dnia 14 listopada 2018 r., w sprawie I OSK 2189/18, z dnia 12 czerwca 2019 r., w sprawie I OSK 1490/17, z dnia 12 grudnia 2017 r., w sprawie I OSK 2079/17, z dnia 18 grudnia 2018 r., w sprawie I OSK 2175/18 – dostępne w CBOSA ). Celem art. 92 ust. 1 u.s.g. jest zapobieganie możliwości wywoływania skutków prawnych przez akt organu jednostki samorządu terytorialnego w stosunku, do którego zachodzi podejrzenie jego niezgodności z prawem, a także uniemożliwienie stosowania zakwestionowanego rozstrzygnięciem nadzorczym aktu do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia organu nadzoru. Nadto unormowanie to ma zapobiegać ignorowaniu przez organy samorządu terytorialnego rozstrzygnięć nadzorczych stwierdzających nieważność zarządzeń/uchwał, co prowadziłoby do tego, że przepisy prawa przyznające organowi nadzoru kompetencje do stwierdzania nieważności uchwały/zarządzenia pozostawałyby de facto martwe. Nie wywierałyby bowiem skutecznego wpływu na los spraw, do których odnosiły się kwestionowane w trybie nadzoru uchwały/zarządzenia ( por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych – w Łodzi z dnia 29 listopada 2019 r., w sprawie III SA/Łd 880/19, w Warszawie z dnia 7 marca 2017 r., w sprawie II SA/Wa 2197/16 – dostępne w CBOSA ). – dostępne w CBOSA ). W tej sytuacji podobnie jak uczynił to Sąd I instancji dla jasności i przejrzystości ustaleń w sprawie przypomnieć należy kiedy poszczególne zarządzenia były wydawane przez Burmistrza Wasilkowa i kiedy uchylał je Wojewoda Podlaski. W dniu 5 sierpnia 2020 r. Burmistrz Wasilkowa wydał zarządzenie o odwołaniu nauczyciela ze stanowiska kierowniczego, w dniu 28 sierpnia 2020 r. Wojewoda stwierdził nieważność tego zarządzenia. Kolejną istotną datą w rozpoznawanej sprawie jest dzień 7 września 2020 r. kiedy to Burmistrza Wasilkowa zarządził powołanie komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Nieważność tego zarządzenia została stwierdzona przez Wojewodę Podlaskiego 15 października 2020 r., a słuszność argumentów organu nadzoru potwierdził Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie. Zestawienie powyższych dat na gruncie rozpoznawanej sprawy wskazuje, że burmistrz nie powinien wydawać zarządzenia w przedmiocie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły, ponieważ wykonanie zarządzenia burmistrza z dnia 5 sierpnia 2020 r. o odwołaniu dyrektor szkoły zostało wstrzymane z mocy prawa ( art. 92 ust. 1 u.s.g. ) w związku z wydaniem przez wojewodę w dniu 28 sierpnia 2020 r. rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność tego zarządzenia. Identyczny pogląd przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2018 r., w sprawie I OSK 2175/18 (dostępnym w CBOSA). W żadnym stopniu nie można podzielić argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, podnoszonej w każdym z zarzutów, że wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego zarządzenia o odwołaniu dyrektor szkoły ze stanowiska kierowniczego nie miało żadnego wpływu na możliwość wydania zarządzenia w przedmiocie powołania komisji konkursowej. Stwierdzenie nieważności zarządzenia o odwołaniu nauczyciela ze stanowiska kierowniczego, w dniu 28 sierpnia 2020 r., skutkowało tym, że Burmistrz Wasilkowa od tego dnia nie miał prawa do prowadzenia kolejnych etapów procedury konkursowej. Inny tok rozumowania, również taki jak przedstawiony w skardze kasacyjnej prowadziłby do pozbawienia realnego wpływu rozstrzygnięcia nadzorczego czyniąc je aktem w rzeczywistości bez znaczenia. Wydane w dniu 28 sierpnia 2020 r. rozstrzygnięcie nadzorcze skutkowało nie tylko wstrzymaniem z mocy prawa zarządzenia burmistrza o odwołaniu dyrektor szkoły, ale również w sposób skuteczny uniemożliwiło prowadzenie dalszej procedury konkursowej w celu wyłonienia kandydata na nowego dyrektora szkoły, jednym z etapów tej procedury było powołanie komisji konkursowej. Konkurs na stanowisko dyrektora szkoły można przeprowadzić tylko wówczas gdy na stanowisku tym jest wakat, natomiast stwierdzenie nieważności zarządzenia Burmistrza Wasilkowa z dnia 5 sierpnia 2020 r., skutkowało tym, że od 28 sierpnia 2020 r. tego wakatu już nie było, w związku z tym prowadzenie procedury konkursowej było niedopuszczalne. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że Sąd I instancji oddalając skargę Burmistrza Wasilkowa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia 15 października 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w S. nie naruszył żadnego przepisu prawa wskazanego w skardze kasacyjnej. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną niemającą usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Podstawą rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.