I OW 162/19

SENTENCJA Dnia 26 listopada 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem [...] a Burmistrzem [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku G.J. o przyznanie świadczenia w formie udzielenia tymczasowego schronienia w schronisku dla osób bezdomnych postanawia: wskazać Burmistrza [...] jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Prezydent [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku G. J. o przyznanie świadczenia w formie udzielenia tymczasowego schronienia w schronisku dla osób bezdomnych. W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że w dniu 30 kwietnia 2019 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej [...] wpłynął wniosek G. J. - osoby bezdomnej przebywającej na terenie schroniska dla osób bezdomnych przy ul. [...] w [...] - o przyznanie świadczenia w formie udzielenia tymczasowego schronienia w schronisku dla osób bezdomnych. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji i rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że G. J. (lat 64) w schronisku dla bezdomnych kobiet "[...]" przebywa od 19 kwietnia 2019 r. Ostatnim miejscem zameldowania wnioskodawczyni była ul. [...] w [...] gm. [...]. Wnioskodawczyni jest osobą bezdomną od ok. 10 lat - wcześniej mieszkała u znajomych, na działkach w pustostanach. Z miejsca stałego zameldowania została wymeldowana, gdyż było to mieszkanie zakładowe, do którego uprawnienie miał jej ojciec, który nie żyje. Ponadto ustalono, że G. J. jest mężatką, ale z mężem, który od 1987 r. przebywa za granicą nie utrzymuje kontaktu. Nie utrzymuje również kontaktu z synem, zamieszkałym w miejscowości [...], gm. [...]. Nie zna także adresów pozostałych dzieci które porzuciła ok. 40 lat temu. Mając na uwadze powyższe, pismem z dnia 2 maja 2019 r. Ośrodek Pomocy Społecznej [...], uznając się niewłaściwym w sprawie, przesłał wniosek G. J. wraz z rodzinnym wywiadem środowiskowym i pozostałymi dokumentami do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] w celu rozpatrzenia zgodnie z właściwością. Pismem z dnia 6 czerwca 2019 r. Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] odesłał powyższy wniosek wraz z aktami sprawy z uwagi na treść art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, wskazując, że G. J. skoncentrowała swoje życie w [...], gdzie przebywa. Zdaniem jednak Prezydenta [...], pobyt w placówce dla bezdomnych jest okolicznością świadczącą o tym, że wnioskodawczyni jest osobą bezdomną, a zatem właściwość organu należy ustalić na podstawie art. 101 ust 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, iż właściwym w sprawie jest Burmistrz [...]. Natomiast wpływu na ustalenie właściwości organu nie mogą mieć okoliczności powoływane przez Burmistrza [...], takie jak faktycznie przebywanie na terenie [...] od czasu opuszczenia miejsca stałego zameldowania. Nie zachodzą również w ocenie wnioskodawcy żadne szczególne okoliczności, o których mowa w art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz [...] wniósł o wskazanie Prezydenta [...] jako organu właściwego w sprawie, podnosząc, że z informacji uzyskanych od syna G. J. wynika, iż ponad 40 lat temu porzuciła swoje dzieci i wyjechała do [...], gdzie zamieszkiwała u znajomych, nie poddała się jednak obowiązkowi meldunkowemu. Zetem tym przypadku nie może być mowy o bezdomności. Ponadto w ocenie organu pozostającego w sporze, w przypadku wnioskującej o udzielenie schronienia w schronisku dla osób bezdomnych zachodzi przypadek niecierpiący zwłoki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Prezydentem [...] a Burmistrzem [...] jest sporem negatywnym, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy w sprawie rozpoznania wniosku G. J. o przyznanie świadczenia w formie udzielenia tymczasowego schronienia w schronisku dla osób bezdomnych. Dla rozpoznania zaistniałego w niniejszej sprawie sporu o właściwość istotne znaczenie ma treść art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm., dalej jako "u.p.s."). Zgodnie z tym przepisem właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Pojęcie osoby bezdomnej na potrzeby ustawy o pomocy społecznej definiuje art. 6 pkt 8 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Art. 6 pkt 8 u.p.s. przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy z nich odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania. Natomiast drugi stan dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie. Zgodnie z regulacją art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150 ze zm.), do której odsyła art. 6 pkt 8 u.p.s., pod pojęciem lokalu mieszkalnego rozumieć należy lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy takim lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że G. J. ostatnio była zameldowana na pobyt stały na terenie Gminy [...] w [...] przy ul. [...]. Stamtąd jednak została wymeldowana. Obecnie przebywa w schronisku dla bezdomnych kobiet przy ul. [...] w [...]. Nie ulega przy tym wątpliwości, że pomieszczenia w takim schronisku nie są lokalami mieszkalnymi w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy przepisów o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Schroniska, noclegownie nie stanowią bowiem "lokalu mieszkalnego", o jakim mowa w powołanej ustawie. G. J. nie jest zatem nigdzie zameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym służącym zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Tym samym zainteresowana spełnia warunki opisane w art. 6 pkt 8 u.p.s. i musi być ona uznana za osobę bezdomną w rozumieniu tego przepisu ustawy o pomocy społecznej. Z konstrukcji zaś art. 101 u.p.s. wynika zaś, że w przypadku osoby bezdomnej nie ma znaczenia miejsce zamieszkania. Tym samym nie bada się jej zamiaru co do stałego pobytu, lecz ustala się gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. W tej sytuacji, skoro ostatnim miejscem zameldowania G. J. na pobyt stały była Gmina [...], to zgodnie z art. 101 ust. 2 w zw. z art. 6 pkt 8 u.p.s. organem właściwym do rozpatrzenia wniosku przyznanie świadczenia w formie udzielenia tymczasowego schronienia w schronisku dla osób bezdomnych jest Burmistrz [...]. Ponadto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z ustalonego w sprawie stanu faktycznego nie wynika, aby G. J. znajdowała się w wyjątkowo trudnej sytuacji, uzasadniającej zastosowanie art. 101 ust. 3 u.p.s. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.