II OW 105/13

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Ostrołęce w przedmiocie rozpatrzenia wniosku M. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie nr [...] z dnia [...] października 1961 r. postanawia: odrzucić wniosek UZASADNIENIE Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Ostrołęce poprzez wskazanie, że organem właściwym do rozpoznania wniosku M. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie nr [...] z dnia [...] października 1961 r. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce. Stan faktyczny i prawny tej sprawy jest następujący: Pismem z dnia 15 kwietnia 2013 r. M. K. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce o stwierdzenie nieważności orzeczenia Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Przasnyszu z dnia [...] września 1959 r. w części odmawiającej uznania za właściciela gruntów A. K. oraz o stwierdzenie nieważności decyzji organu odwoławczego – Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z dnia [...] października 1961 r. nr [...] Pismem z dnia 24 kwietnia 2013 r. Kolegium przekazało sprawę według właściwości do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, uznając się za organ niewłaściwy w tej sprawie wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Ostrołęce. W uzasadnieniu wniosku Minister wskazał, iż decyzje, których stwierdzenia nieważności domaga się wnioskodawca zostały wydane na podstawie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (tekst jedn. Dz. U. z 1959 r., Nr 14, poz. 78 ze zm.). Przepisy tego dekretu przewidywały kilka kategorii spraw administracyjnych: uwłaszczenie dzierżawców, uwłaszczenie posiadaczy nieruchomości z innych tytułów, zwolnienie repatriantów z obowiązku zapłaty oraz uregulowanie własności gospodarstw opuszczonych. W zakresie trzech pierwszych kategorii spraw dekret zachował moc obowiązującą i organem właściwym w tych sprawach jest starosta. Z art. 4 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. w brzmieniu obecnie obowiązującym wynika, iż o nadaniu nieruchomości na własność i ustaleniu ceny nabycia orzeka starosta. W dekrecie nie wskazano organu wyższego stopnia w stosunku do starosty. Organ ten należy więc ustalić w oparciu o przepisy ogólne. Zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze. Ponadto z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.) wynika, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów k.p.a., w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Minister wskazał ponadto, że podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 13 grudnia 2012 r., II OW 156/12, wskazując Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce jako organ właściwy w sprawie. Ta sprawa dotyczyła tych samych decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] października 1961 r. i Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Przasnyszu z dnia [...] września 1959 r. W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce wniosło o odrzucenie wniosku Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako złożonego z uchybieniem ustawowego terminu na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 64 § 3 i art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a. W ocenie Kolegium, Minister powinien złożyć do sądu wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia mu rozstrzygnięcia w sprawie (art. 53 § 1 p.p.s.a.). Pismo Kolegium o przekazaniu sprawy z dnia 24 kwietnia 2013 r. wnioskodawca otrzymał w dniu 29 kwietnia 2013 r., a wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego ma datę 9 lipca 2013 r. Na rozprawie w dniu 18 października 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny, w związku z powstałymi wątpliwościami co do numeru decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z dnia [...] października 1961 r., o której stwierdzenie nieważności wniósł M. K., Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał organy będące w sporze kompetencyjnym do wyjaśnienia tej kwestii i przedstawienia decyzji będącej przedmiotem wniosku M. K. W odpowiedzi na to zarządzenie, w piśmie procesowym z dnia 31 października 2013 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, iż M. K. w swoim wniosku skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie nr [...] z dnia [...] października 1961 r. oraz poprzedzającego tę decyzję orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Przasnyszu z dnia [...] września 1959 r., znak [...]. Z informacji uzyskanych od wnioskodawcy wynika, że decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie nr [...] z dnia [...] października 1961 r. nie istnieje i jest to błędnie oznaczona decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie nr [...] z dnia [...] października 1961 r., której kserokopię załączono do tego pisma procesowego. W piśmie z dnia 31 października 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce wskazało, że w piśmie z dnia 24 kwietnia 2013 r. przekazującym wniosek M. K. Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi błędnie oznaczono sygnaturę decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z dnia [...] października 1961 r. będącej przedmiotem wniosku, ponieważ zamiast prawidłowego numeru [...], podano numer nr [...]. Organ poinformował ponadto, że w sprawie z wniosku K. Ch. o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie nr [...] z dnia [...] października 1961 r. wydał w dniu [...] lutego 2013 r. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Kolegium nie prowadzi więc postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji z wniosku K. Ch. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie żądanie dotyczy rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 15 § 2 p.p.s.a., do rozstrzygania tych sporów stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Według zaś art. 64 § 3 p.p.s.a., do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Z przepisów tych wynika, że tak samo jak w przypadku skargi, merytoryczne rozpoznanie wniosku jest możliwe dopiero wtedy, gdy wniosek jest dopuszczalny. Dopuszczalność ta jest oceniana w świetle art. 58 § 1 i 2 p.p.s.a. Na wstępie należy odnieść się do wniosku procesowego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce o odrzucenie wniosku Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w tej sprawie jako złożonego z uchybieniem ustawowego terminu na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 64 § 3 i art. 193 p.p.s.a. W ocenie Kolegium, Minister powinien złożyć do sądu wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia mu rozstrzygnięcia w sprawie (art. 53 § 1 p.p.s.a.), tj. pisma Kolegium o przekazaniu sprawy z dnia 24 kwietnia 2013 r., doręczonego Ministrowi w dniu 29 kwietnia 2013 r. Tymczasem wniosek Ministra o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego ma datę 9 lipca 2013 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek ten jest nieuzasadniony, albowiem wprawdzie do wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego - z mocy art. 64 § 3 p.p.s.a. – stosuje się przepisy o skardze, to jednak przepisy te mają jedynie zastosowanie "odpowiednie", a więc powinny być stosowane (bądź nie) z uwzględnieniem specyfiki spraw o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. W tym zakresie należy podzielić stanowisko wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2010 r., II OW 36/10 (publ. Centralna Baza Orzeczen Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl), że charakter postępowania o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wyłącza zastosowanie art. 53 p.p.s.a., ponieważ normy w nim zawartej nie da się odpowiednio odnieść do sytuacji sporu między organami administracji. Dotyczy to zarówno zastosowania wymienionego przepisu w sposób bezpośredni, jak i poddania wymogu zainicjowania postępowania "w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia w sprawie" odpowiedniej modyfikacji, która by zakreślała organowi pozostającemu w sporze określony termin na złożenie wniosku do sądu. Podkreślenia ponadto wymaga, że zwrócenie się do sądu administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest "uprawnieniem" przyznanym organom administracji na mocy norm konstytucyjnych (art. 166 ust. 3 Konstytucji RP). Przy dokonywaniu wykładni art. 64 § 3 p.p.s.a. nie można zatem nie uwzględniać znaczenia, jakie ustrojodawca przypisuje działaniu organów administracji zgodnie ze swoją właściwością, potwierdzonego kodeksową regułą, iż każda z decyzji administracyjnych wydanych przez organ niewłaściwy skutkuje stwierdzeniem jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny uznał więc, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego może zostać wniesiony w każdym czasie, dopóki istnieją obiektywne przesłanki uzasadniające wszczęcie takiego postępowania (podobnie T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 402). Wniosek Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w tej sprawie podlega jednak odrzuceniu, ale z innych przyczyn. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. i art. 15 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odrzuca wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, jeżeli sprawa objęta wnioskiem pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została prawomocnie osądzona. W tej sprawie przedmiotem sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Ostrołęce jest kwestia właściwości jednego z tych organów do rozpatrzenia wniosku M. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie nr [...] z dnia [...] października 1961 r. oraz o stwierdzenie nieważności orzeczenia Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Przasnyszu z dnia [...] września 1959 r. w części odmawiającej uznania za właściciela gruntów A. K. Postanowieniem z dnia 13 grudnia 2012 r., II OW 156/12 (publ. Centralna Baza Orzeczen Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprawy z wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Ostrołęce w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K. Ch. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z [...] października 1961 r. Nr [...] wskazał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce jako organ właściwy w sprawie. Rozpoznawana sprawa jest więc tożsama pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym ze sprawą II OW 156/12, zakończoną postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r. Stronami obu postępowań są te same organy: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce i Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a przedmiotem obu spraw było rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego co do tego, który z tych organów jest właściwy do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie nr [...] z dnia [...] października 1961 r. Wprawdzie w każdym z tych sporów kompetencyjnych inny podmiot wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie nr [...] z dnia [...] października 1961 r., jednak okoliczność ta nie czyniła z obu sporów kompetencyjnych spraw sądowoadministracyjnych, które mogły podlegać odrębnemu rozpoznaniu. Wynika to z tego, że organ nadzoru, niezależnie od tego ile zostało zgłoszonych wniosków, może prowadzić w tym samym czasie tylko jedno postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a więc poszczególne żądania stwierdzenia nieważności są wnioskami złożonymi w tej samej sprawie administracyjnej. Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w obu postępowaniach prowadzonych przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zachodziła zarówno tożsamość podmiotowa, jak i przedmiotowa, wynikająca z oceny właściwości pozostających w sporze organów do prowadzenia postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie nr [...] z dnia [...] października 1961 r. Skoro sprawa II OW 156/12 została już prawomocnie osądzona postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r., to zachodzi negatywna przesłanka procesowa do wszczęcia i prowadzenia postępowania sądowego w tej sprawie. Zatem wniosek Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. i art. 15 § 2 p.p.s.a. Jak wynika z postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r., II OW 156/12 organem właściwym do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie nr [...] z dnia [...] października 1961 r. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce. W piśmie z dnia 31 października 2013 r. organ ten wskazał, że w sprawie o stwierdzenie nieważności tej decyzji wydał postanowienie z dnia [...] lutego 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego z wniosku K. Ch. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji nie zostało więc formalnie wszczęte, zatem organ powinien obecnie rozpoznać wniosek M. K. o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. i art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.