I GSK 505/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 1037/23 w sprawie ze skargi Z. Sp. z o.o. w S. – [...] na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej ze środków unijnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz Z. w S. Sp. z o.o. w S. – [...] 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "WSA" lub "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 7 listopada 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 1037/23, po rozpoznaniu skargi Z. sp. z o.o. w S. [...], zwanej dalej "skarżącą" lub "spółką", na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwanej dalej "organem", z dnia [...] marca 2023 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżąca - działając jako [...] w skład którego wchodzą Z. sp. z o.o.. S. – P., M., N. - w dniu 29 czerwca 2022 r. złożyła wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Współpraca", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich (dalej: PROW) na lata 2014-2020, na realizację operacji pt. "Opracowanie i wdrożenie [...]". W treści wniosku cel operacji określono jako opracowanie i wdrożenie innowacyjnego rozwiązania w zakresie technologii organizacji transportu [...] do Z. Planowana operacja obejmuje załadunek u hodowcy, transport, rozładunek oraz mycie i dezynfekcję środków transportu i klatek/kontenerów służących bezpośrednio do przewożenia [...]. Do wniosku załączono "Opinię [...]", sporządzoną przez Politechnikę [...], Wydział [...]. Rozstrzygnięciem z dnia [...] marca 2023 r., nr [...], ARiMR, działając na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2023 r. poz. 2298 ze zm.), zwanej dalej "ustawą wdrożeniową", w odniesieniu do ww. wniosku odmówiła skarżącemu przyznania pomocy z uwagi na zaistnienie okoliczności określonych w § 11 ust. 3 w związku z niespełnieniem warunków określonych w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania " Współpraca", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2022 r. poz. 1609), zwanego dalej "rozporządzeniem". W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w wyniku kontroli administracyjnej złożonej dokumentacji aplikacyjnej stwierdzono, że w przypadku omawianego wniosku występują niebudzące wątpliwości przesłanki nieprzyznania pomocy, w związku z niespełnieniem warunków przyznania pomocy określonych w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Organ wskazał, że w związku z tym, iż przedmiot operacji nie wpisuje w założenia dla działania Współpraca, określone w przepisie § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, tj. nie dotyczy opracowania i wdrożenia innowacji w zakresie nowych lub znacznie udoskonalonych technologii lub metod organizacji, dotyczących produkcji, przetwarzania lub wprowadzania do obrotu produktów objętych załącznikiem I do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, nie przyznano pomocy. Uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie organu Sąd I instancji w uzasadnieniu opisanego na wstępie wyroku wskazał, że uznanie przez organ, iż w sprawie zachodzą niebudzące wątpliwości przesłanki nieprzyznania pomocy, bez przeprowadzenia żadnego postępowania, jest przedwczesne. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia, jak i z odpowiedzi na skargę można wysnuć wniosek, iż organ szczególną wagę przyłożył do literalnej wykładni § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, w którym to przepisie, wskazującym na co może być przyznana pomoc, nie występuje słowo "transport", a dodatkowo transport nie zawiera się w pojęciu "produkcja" lub "przetwarzanie". Jednakże ma rację strona skarżąca wskazując, że zarówno ustawa wdrożeniowa, jak i omawiane rozporządzenie nie zawierają definicji produkcji, oraz przywołując art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1753 ze zm.), gdzie produkcją jest co najmniej jedna z następujących czynności: "pozyskiwanie, chów, wytwarzanie, oczyszczanie, rozbiór, przetwarzanie, pakowanie, przepakowywanie, przechowywanie lub transport", oraz art. 3 ust. 3 pkt 29 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. 2022 r. poz. 2132 ze zm.), zgodnie z którym produkcja to "czynności obejmujące przygotowywanie surowców do przerobu, ich przechowywanie, poddawanie procesom technologicznym, pakowanie i znakowanie oraz wszelkie inne czynności związane z przygotowywaniem do obrotu, a także przechowywanie wyrobów gotowych do czasu wprowadzenia ich do obrotu". Sąd I instancji przytoczył również definicję zaczerpniętą z Leksykonu Naukowo Technicznego Wydawnictwa Naukowo-Technicznego WNT, Warszawa 1984, w myśl której "proces produkcji" oznacza zespół czynności przetwarzania surowców, materiałów i półwyrobów w wyroby; proces produkcyjny zawsze dotyczy określonego wyrobu i przebiega w określonych w komórkach produkcyjnych; podstawową częścią procesu produkcji jest proces technologiczny; ponadto w jego skład wchodzą procesy pomocnicze (magazynowanie; transport, kontrola itd.). W świetle powyższego nie jest tak - jak uważa organ - że nie budzącą wątpliwości jest okoliczność, iż transport nie jest częścią składową procesu produkcji, a tym samym operacji pt. "Opracowanie i wdrożenie [...]" nie można uznać za działanie, na które może zostać udzielona pomoc w myśl § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Sąd I instancji zwrócił również uwagę, że skarżący zarówno w opisie operacji, jak i w "Opinii [...]" obszernie wskazywał zalety przedmiotowej technologii transportu dla jakości produktu, jakim jest [...] dostarczany do zakładu [...]. W ocenie Sądu I instancji, powyższe wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ administracji. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości, podniesiono obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". W pierwszej kolejności zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. naruszenie art. 146 § 1 P.p.s.a w związku z art. 145 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz w związku z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Współpraca" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, nadal zwanego "rozporządzeniem", poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego i pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku faktu, iż wniosek o przyznanie pomocy ograniczony został do transportu [...] od producenta do przetwórni, tj. transportu surowca do przetwórni, co skutkowało błędnym ustaleniem, iż transport realizowany w ramach operacji mieści się w definicji "produkcji", a w konsekwencji uchyleniem przez Sąd I instancji odmowy przyznania pomocy, co doprowadziło do naruszenia art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, nadal zwanej "ustawą wdrożeniową"; 2. naruszenie art. 146 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 P.p.s.a. oraz w związku z art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej w związku z § 11 ust. 3 rozporządzenia poprzez zobowiązanie organu do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podczas gdy w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wzywania do wyjaśnień, bowiem z treści wniosku o przyznanie pomocy wynika, iż celem operacji jest uzyskanie wsparcia finansowego na transport [...] do przetwórni, a operacja taka nie wpisuje się w warunki przyznania pomocy w ramach działania "Współpraca", zaś kwestia ta nie budzi wątpliwości i jako taka winna skutkować odmową przyznania pomocy, a to wnioskodawca wskazuje na zakres merytoryczny wniosku o przyznanie pomocy i obowiązany jest do należytego i poprawnego przygotowania wniosku o przyznanie pomocy. W drugiej kolejności zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest: 1. naruszenie § 4 ust. 1 pkt. 1 lit. b rozporządzenia w związku z art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2023 r., poz. 872 ze zm.) w związku z art. 3 ust. 3 pkt 29 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2023 r., poz. 1448) poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że organ nieprawidłowo przywiązał szczególną wagę do literalnego brzmienia przepisu § 4 ust. 1 pkt. 1 lit. b rozporządzenia, w którym to przepisie nie występuje słowo "transport" oraz które nie zawiera się w pojęciu "produkcja" lub "przetwórstwo", podczas gdy Sąd I instancji zastosował przepisy ustaw krajowych, które nie mają zastosowania do § 4 ust. 1 pkt. 1 lit. b rozporządzenia oraz pominął brzmienie § 12 ust. 2 pkt 11 lit. c rozporządzenia, w którym znajduje się odesłanie do powiązanych systemowo definicji legalnych "produkcji" oraz "przetwórstwa", co skutkowało przypisaniem ww. pojęciom znaczenia nie odnoszącego się do przepisów dotyczących warunków przyznania pomocy w ramach działania "Współpraca", a w szczególności bezpodstawnego przypisania pojęciu "produkcja" definicji, które nie mają do niego zastosowania; 2. naruszenie art. 6 ust. 7 ustawy wdrożeniowej poprzez dokonanie jego błędnej wykładni i niewłaściwe przyjęcie, że "Nic nie stoi na przeszkodzie, aby w przedmiotowej sprawie powołać zewnętrznych ekspertów (...)", podczas, gdy powołanie przez organ ekspertów nie jest zasadne bez wystąpienia okoliczności uzasadniających potrzebę powołania się na wiadomości specjalne. W oparciu o postawione zarzuty w skardze kasacyjnej sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Sformułowano również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 P.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Jak wynika z art. 193 P.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 P.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) P.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na pierwszej z tych podstaw. Ze względu na zakres i konstrukcję zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 P.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 P.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Z art. 176 P.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy stwierdzić, że sprowadzają się one do kwestii stanowiącej istotę sporu w rozpoznawanej sprawie, a mianowicie – czy transport [...] od producenta do przetwórni mieści się w definicji "produkcji", a w konsekwencji czy operacja taka wpisuje się w warunki przyznania wnioskowanej pomocy w ramach działania "Współpraca". Zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej są niezasadne. Stanowią one w istocie polemikę ze stanowiskiem wyrażonym przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stanowisko Sądu I instancji należy uznać za prawidłowe. Organ nie wyjaśnił bowiem w rozstrzygnięciu dlaczego przepisy ustaw krajowych (przytoczone i omówione przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku) nie mają zastosowania do regulacji przewidzianej w § 4 ust. 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania " Współpraca", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Nie wyjaśniono również w rozstrzygnięciu dlaczego przy interpretacji pojęć "produkcji, przetwarzania lub wprowadzania do obrotu produktów", o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 1 lit. b) powołanego rozporządzenia należy stosować nie definicje ustawowe z prawa krajowego, lecz § 12 ust. 2 pkt 11 lit. c) tego rozporządzenia pojęcia produkcji podstawowej produktów rolnych w rozumieniu art. 2 pkt 5 rozporządzenia Komisji (UE) nr 702/2014 z dnia 25 czerwca 2014 r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE L 193 z 01.07.2014, str. 1). Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że krajowe rozporządzenie z dnia 23 grudnia 2016 r. nie stanowi implementacji rozporządzenia Komisji (UE) nr 702/2014 z dnia 25 czerwca 2014 r., a nadto przywołane przez organ definicje nie stanowią definicji sformułowań "produkcja" i "przetwarzanie" użytych w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 23 grudnia 2016 r. Gdyby taki był zamysł krajowego prawodawcy, w treści aktu prawnego znalazło by się stosowne odwołanie do aktu prawa wspólnotowego. Przywołane przez organ definicje nie opisują pojęć "produkcja" i "przetwarzanie" a pojęcia "produkcja podstawowych produktów rolnych" i "przetwarzanie produktów rolnych". Słusznie zatem wywodzi spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że analiza treści przywołanych definicji nie daje możliwości ustalenia jakie konkretne czynności technologiczne obejmują te pojęcia, a zatem owe definicje nie mają waloru definicji pełnych i powinny być przedmiotem dalszej interpretacji. Zarówno definicja "produkcja podstawowych produktów rolnych", jak i definicja "przetwarzanie produktów rolnych" nie wykluczają "transportu" ze swojego zakresu znaczeniowego, a co więcej definicja "przetwarzanie produktów rolnych" wskazuje na "wszelkie czynności" dokonywane na produktach rolnych co wskazuje, na jej bardzo szeroki i otwarty potencjał znaczeniowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo wywiódł Sąd I instancji, że brak definicji ustawowej pojęć "produkcji" lub "przetwarzania" na potrzeby jego stosowania w § 4 ust. 1 pkt lit. b) rozporządzenia krajowego z23 grudnia 2016 r., wymaga w tym zakresie dokonywania wykładni systemowej z uwzględnieniem narzędzi wykładni funkcjonalnej i celowościowej. W procesie wykładni należy uwzględnić, że zarówno celem ustawy wdrożeniowej, jak i rozporządzenia jest wspieranie finansowe innowacyjności w zakresie działalności producentów rolnych, która może przyczynić się do uzyskiwania lepszych, zdrowszych finalnych produktów lub zapewnić znaczące obniżenie kosztów produkcji rolnej z korzyścią dla konsumentów. Ze wskazanych wyżej powodów postawione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się chybione a ocena sformułowana przez Sąd I instancji w pełni zasadna. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 poz. 1964).