III SA/Kr 1221/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący S WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Jakub Makuch ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Śródmieście Wschód T. W. w dniu 13 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę nr CIX/2963/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 kwietnia 2023 r. w sprawie ustalenia kierunków działania dla Prezydenta Miasta Krakowa dotyczącej przyspieszenia procesu wymiany opraw sodowych na ledowe stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. UZASADNIENIE Rada Miasta Krakowa, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 40 z późn.zm) - dalej: "u.s.g." podjęła w dniu 26 kwietnia 2023 r. uchwałę nr CIX/2963/23 w sprawie ustalenia kierunków działania dla Prezydenta Miasta Krakowa dotyczącej przyśpieszenia procesu wymiany opraw sodowych na ledowe. Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wojewoda Małopolski, domagając się uchylenia tej uchwały w całości. W ocenie organu nadzoru zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów prawa, wykraczała bowiem poza zakres upoważnienia ustawowego ujętego w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., a także w stopniu istotnym naruszała inne przepisy u.s.g., w tym art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, 3 i 4, art. 31 tej ustawy. Powyższe stanowiło dodatkowo o naruszeniu zasady legalizmu nakazującej działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Wojewoda Małopolski podał, że zgodnie ze stanowiskiem Przewodniczącego Rady Miasta Krakowa zajętym w piśmie z dnia 5 czerwca 2023 r., w toku postępowania nadzorczego, stanowienie o kierunkach działania wójta, burmistrza, prezydenta oznaczało generalnie władcze (wiążące dla nich) określenie celów i zadań działalności prezydenta, a także zasad, sposobów i środków ich realizacji. Mogło ono przybierać formy aktów tzw. kierownictwa wewnętrznego (wytycznych) albo udzielania prezydentowi zaleceń i wskazówek w konkretnych sprawach. Jednocześnie przyjmuje się, że uchwała rady o kierunkach działania nie może ograniczać samodzielności organu wykonawczego w realizacji przyznanej mu ustawowo kompetencji, w tym przez przepisy prawa materialnego, zwłaszcza poprzez formułowanie poleceń czy nakazów konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy. Jednakże, przy sporządzaniu koncepcji uchwał kierunkowych należy uwzględniać przepisy statutowe regulujące wymogi formalne takiego projektu. W myśl § 30 ust. 1 pkt 3 Statutu Miasta Krakowa, projekt uchwały powinien zawierać merytoryczną regulację sprawy będącej przedmiotem uchwały. W ocenie składającego wyjaśnienia, również uchwały kierunkowe winny być sformułowane w sposób umożliwiający ich nie tylko prawną, ale również faktyczną realizację, zgodnie z intencją oraz zamiarem projektodawcy. Podkreślono również znaczenie § 2 uchwały dla jej sposobu interpretacji. Z kolei Prezydent Miasta Krakowa w przekazanej w dniu 5 czerwca 2023 r. odpowiedzi wyjaśnił, że projekt uchwały uzyskał negatywną opinię organu wykonawczego i wskazał, że akt ten może być obarczony błędami natury formalnoprawnej i naruszać normę kompetencyjną zawartą w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Wojewody treść zaskarżonej uchwały wykraczała poza zakres upoważnienia ustawowego i naruszała obowiązujące przepisy prawa. Podstawę prawną upoważniającą Radę Miasta Krakowa do podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. Stosownie do brzmienia tego przepisu do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Natomiast na mocy zaskarżonej uchwały Rada Miasta Krakowa postanowiła o ustaleniu kierunków działania dla Prezydenta Miasta Krakowa polegających na podjęciu wszelkich możliwych i dopuszczalnych prawem działań, zmierzających do niezwłocznej wymiany wszystkich opraw sodowych oświetlenia ulicznego na ledowe według formuły zastosowanej w Warszawie. W szczególności należało przez to rozumieć odstąpienie od formuły PPP. W § 3 wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta Krakowa. Uchwała, zgodnie z § 4, wchodziła w życie z dniem podjęcia. Zdaniem Wojewody, przywołany w podstawie prawnej uchwały przepis prawa nie przyznawał radzie gminy kompetencji do podjęcia uchwały w powyższym zakresie. Przepis ten zawierał kompetencję dla rady gminy do podejmowania uchwał określających kierunki działania wójta w sprawach należących do właściwości tego organu. Powszechnie przyjmuje się jednak, tak w doktrynie prawa, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że uchwały organów stanowiących gminy podejmowane w tym przedmiocie należą do aktów wydawanych w sferze wewnętrznej działania organów gminy, zawierających wytyczne dla tego organu. Zarazem zastrzega się, że wytyczne te nie mogą przybierać charakteru polecenia konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy. Uchwała kierunkowa stanowi upoważnienie do wydawania aktów kierunkowych, wskazujących jedynie cele, priorytety działania wójta, ale nie przesądzających w jaki sposób i w jakich formach ma to działanie być przez wójta podejmowane. Mogą określać ogólnie strategie działania wójta, wskazywać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań mieszczących się w zadaniach gminy nie mogą natomiast nakazywać organowi wykonawczemu stosowania konkretnych rozwiązań ani narzucać sposobu załatwienia konkretnej sprawy (por. wyroki NSA: z 11 lipca 2022 r., III OSK 3563/21 oraz z 2 września 2022 r., III OSK 2900/21) Zdaniem Wojewody, w normie prawnej zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. nie mieściło się nakazanie stosowania konkretnych rozwiązań prawnych, ani też załatwienie konkretnej sprawy. W takim zakresie uchwała wykraczała poza zakres określony powołanym wyżej przepisem. Ustawodawca upoważnił bowiem radę gminy do stanowienia o kierunkach działania wójta, a nie do określenia form działania (por. wyrok NSA w wyroku z 19 września 2017 r., II GSK 3514/15). Określenie kierunków działania powinno wskazywać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań wójta, może wskazywać na konieczność zajęcia się przez wójta sprawami mieszczącymi się w zadaniach gminy, a nie wymienionymi wprost w zakresie działania poszczególnych organów gminy (por. P. Chmielnicki [w;] red. P. Chmielnicki, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007, str. 217-218). Zdaniem organu nadzoru, w ramach kompetencji Rady Miasta Krakowa do określenia kierunków działania Prezydenta - o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g - nie mieściło się wydawanie wiążących poleceń organowi wykonawczemu gminy, co do sposobu załatwienia określonej sprawy. Rada Miasta na mocy ww. przepisu ustawy nie posiadała kompetencji do kreowania zobowiązań i zlecania ich wykonania Prezydentowi Miasta. W ocenie Wojewody sformułowania zawarte w początkowej części § 1 w zakresie użycia w jej treści zwrotu "ustala się dla Prezydenta Miasta Krakowa kierunki działania polegające na podjęciu wszelkich możliwych i prawem dopuszczalnych działań" nie zmieniały jej stanowczego brzmienia i w rezultacie nie stanowiły o określeniu kierunku działania, a nakazywały Prezydentowi Miasta podjęcie konkretnych czynności na ściśle określonych uchwałą warunkach. Obowiązujące przepisy prawa nie przewidywały podstawy prawnej dla stanowienia tak określonych "uchwał warunkowych" (por. wyrok WSA w Krakowie z 6 grudnia 2019 r., II SA/Kr 1152/19). Zdaniem organu nadzoru za nieuprawnione uznać należało formułowanie przez Radę Miasta Krakowa w ramach uchwały kierunkowej nakazów stosowania konkretnych zachowań Prezydenta Miasta Krakowa, a zatem taki sposób redakcji wytycznych, które narzucają organowi wykonawczemu gminy obowiązek podjęcia konkretnych działań. Za niedopuszczalne uznać należało też podejmowanie uchwał kierunkowych, których realizacja - tak jak w niniejszym przypadku - w istocie oznacza wkroczenie w kompetencję innych podmiotów. Wojewoda podał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając skargi Rady Miasta Krakowa w tego rodzaju sprawach podzielił stanowisko organu nadzoru o niedopuszczalności nakładania konkretnych obowiązków na Prezydenta Miasta Krakowa w drodze uchwał kierunkowych (por. wyroki WSA w Krakowie z: 28 listopada 2019 r. III SA/Kr 1002/19, z 28 listopada 2019 r., III SA/Kr 1012/19; z 6 grudnia 2019 r., II SA/Kr 1152/19; z 16 czerwca 2020 r., II SA/Kr 306/20; z 25 czerwca 2020 r., III SA/Kr 365/20 oraz z 1 grudnia 2022 r., III SA/Kr 1114/22). Powyższej intencji Rady nie zmieniał zapis § 4 uchwały, który ma w istocie zmiękczyć jej charakter przez użycie zwrotu wskazującego na rzekomą intencję i wykładnie autentyczną. Organ nadzoru wskazał ponadto, że zarzuty dotyczyły sposobu podjęcia uchwały w kwestionowanej formule, ocenie nie podlegała natomiast kwestia potrzeby wymiany oświetlenia w sposób określony w uchwale. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Organ podał, że projektodawcą zaskarżonej uchwały była Komisja Kształtowania Środowiska Rady Miasta Krakowa. Do projektu uchwały wpłynęła opinia prawna z uwagami. Prezydent Miasta Krakowa negatywnie zaopiniował projekt uchwały według druku nr 3317. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez zaskarżoną uchwałę przepisów prawa materialnego to jest art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. organ wskazał, że w piśmiennictwie, stanowienie o kierunkach działania wójta, burmistrza, prezydenta oznacza generalnie władcze (wiążące dla nich) określanie celów i zadań działalności wójta, burmistrza, prezydenta, a także zasad, sposobów i środków ich realizacji. Może ono przybierać formy aktów tak zwanego kierownictwa wewnętrznego (wytycznych) albo udzielania wójtowi, burmistrzowi prezydentowi zaleceń i wskazówek w konkretnych sprawach. Jednocześnie w sposób dość zgodny przyjmuje się, że uchwała rady gminy o kierunkach działania nie może też ograniczać samodzielności organu wykonawczego w realizacji przyznanej mu ustawowo kompetencji, w tym przez przepisy prawa materialnego, zwłaszcza poprzez formułowanie poleceń czy nakazów konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy. Analiza treści zaskarżonej uchwały, w tym w szczególności użytych sformułowań w § 1 i 2 wskazywała na określenie przez Radę Miasta Krakowa jedynie wytycznych czy wskazówek dla Prezydenta Miasta Krakowa oraz propozycji ich realizacji według formuły zastosowanej w Warszawie. W treści uchwały brak było sformułowań pozwalających przyjąć, iż doszło do narzucenia, przez Radę Miasta Krakowa, sposobu realizacji uchwały Prezydentowi Miasta Krakowa. Zaskarżona uchwała nie zawierała poleceń ani nakazów adresowanych do Prezydenta Miasta Krakowa, a jedynie wyrażała wolę Rady Miasta Krakowa podjęcia określonych działań Uchwała taka posiadała jedynie charakter inicjujący określone działania. Ponadto § 2 stanowił wprost, że w przypadku zaistnienia jakichkolwiek wątpliwości natury interpretacyjnej zapisy zawarte w niniejszej uchwale należy rozumieć wyłącznie jako wskazówką oraz jedynie jako wytyczną, zalecenia, sugestię, cel, priorytet czy też wskazówkę (...). Przywołany § 2 przedmiotowej uchwały Rady Miasta Krakowa stanowił wykładnie autentyczną dokonywaną przez organ, który ustanowił czy raczej uchwalił ten akt prawny. Zdaniem organu wykładnia autentyczna była wiążąca w sprawie i miała moc prawną taką samą jak akt normatywny, którego przepis został poddany interpretacji zgodnie z zasadą cuius est condere, eius est interpretari. Pismem z 1 grudnia 2023 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej Kraków Śródmieście-Wschód T. W. zgłosił udział w postępowaniu na zasadzie art. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) – dalej "p.p.s.a" wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga w całości zasługiwała na uwzględnienie ponieważ Rada Miasta nakładając na Prezydenta obowiązek działania w określonej formie – wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego do określania kierunków działań organu wykonawczego. Kluczowy dla oceny prawidłowości podjętej uchwały był art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g, stanowiący, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta (tu: Prezydenta), stanowienie o kierunkach jego działania (podkr. Sądu) oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Przepis ten stanowi o możliwości podejmowania tzw. uchwał kierunkowych tzn. wyznaczających organowi wykonawczemu "kierunki działania". Wbrew twierdzeniom pełnomocnika Rady Miasta Krakowa już § 1 zaskarżonej uchwały w sposób niedopuszczalny zdaniem orzekającego Sądu tj. niezgodny z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. wykraczał poza zakres dopuszczalnych tzw. uchwał kierunkowych rady miasta. Powszechnie bowiem (zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie) przyjmuje się, że uchwały kierunkowe nie mogą nakładać na organ wykonawczy obowiązku realizacji oznaczonego zadania rozumianego jako obowiązek wykonania jednostkowego, skonkretyzowanego, szczegółowego działania, połączonego np. ze sposobem czy terminem jego realizacji. Wydana więc na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. uchwała o ustanowieniu kierunku działania organu wykonawczego winna określać cele podstawowe (programy, strategie), które powinien realizować przez swoje działania taki organ (por. wyrok NSA z 2 września 2022 r., III OSK 2900/21 i powołane tamże poglądy doktryny). W konsekwencji zaskarżona uchwała naruszała w sposób istotny ww. art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., skoro §1 zaskarżonej uchwały zobowiązywał Prezydenta Miasta Krakowa, do podjęcia wszelkich możliwych i dopuszczalnych prawem działań, zmierzających do niezwłocznej wymiany wszystkich opraw sodowych oświetlenia ulicznego na ledowe wskazując przy tym w sposób wyraźny formę działania tj.: "według formuły zastosowanej w Warszawie. W szczególności należy przez to rozumieć odstąpienie od formuły PPP". Działanie Rady Miasta podjęte zostało tym samym bez wystarczającej podstawy prawnej, co stanowiło o wydaniu jej z istotnym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. Odnosząc się natomiast do treści § 2 zaskarżonej uchwały i argumentacji pełnomocnika Rady Miasta Krakowa o mocy wiążącej wykładni autentycznej, to Sąd wskazuje, że skoro § 1 w sposób nie budzący wątpliwości wskazał formę ("formułę") realizacji zalecanego przyspieszenia wymiany wszystkich opraw sodowych oświetlenia ulicznego na ledowe to sformułowanie zawarte z § 2 zaskarżonej uchwały, że zapisy zawarte w uchwale należy rozumieć wyłącznie oraz jedynie jako "wytyczną, zalecenie, sugestię, cel, priorytet czy też wskazówkę o charakterze ogólnym, skierowane przez Radę Miasta Krakowa do Prezydenta Miasta Krakowa" powoduje, że naruszona została zasada określoności przepisów prawa. Porównanie §1 z § 2 wprowadza bowiem wątpliwość, czy w rzeczywistości Prezydent Miasta Krakowa może być rozliczany (np. w debacie nad raportem o stanie gminy w trybie art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g.) ze sposobu realizacji uchwały zgodnie z § 1, skoro kolejny § 2 uchwały wskazuje jedynie, że zapisy w uchwale należy traktować jako "wskazówkę o charakterze ogólnym". Co więcej, nie jest tak, że "wykładnia autentyczna" jest wiążąca dla Sądu. Zdaniem Sądu, wykładnia autentyczna czyli pochodząca od organu, który jest autorem konkretnego przepisu, może mieć jedynie walor wyjaśniający – jest jednak jedynie jednym z rodzajów wykładni (por. podobny pogląd został wyrażony w wyroku NSA z 3 marca 1999r., IV SA1960/98, w którym orzekający skład wskazał, że tzw. wykładnia autentyczna, pochodząca od organu stanowiącego dane normy prawne, może mieć jedynie charakter pomocniczy). Żaden przepis, w tym żaden przepis rangi ustawowej nie daje radzie gminy (tu: radzie Miasta Krakowa) uprawnień do dokonywania wiążących interpretacji wydanych przez ten organ przepisów. Jak bowiem wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 28 września 2009 r., II SA/Kr 801/09 "Obowiązujący w Polsce system prawny nie przewiduje możliwości dokonywania wykładni autentycznej". Wykładnia autentyczna nie może więc naruszać podziału władz, w tym nie może ograniczać niezawisłego sądu administracyjnego kontrolującego działalność administracji publicznej w ramach przydanych mu przez ustawę kompetencji do kontroli aktów prawa miejscowego oraz innych aktów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 §. 1 i § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a). Podobny pogląd przytaczany jest w doktrynie wskazującej na brak wyraźnych w tym zakresie regulacji prawnych, co podkreśla się również w przytaczanym tamże orzecznictwie sądów administracyjnych (S. Piekarczyk, S. Tkacz., Wykładnia autentyczna w świetle nauki o wykładni prawa, Katowice 2023; s. 80). Co więcej, autorzy wyraźnie podkreślają, że moc wiążąca wykładni autentycznej mogłaby nastąpić tylko na podstawie stosownych regulacji prawnych. Nadto kwestia związania sądu taką wykładnią budzi kontrowersje natury konstytucyjnej – przykładowo należałoby zważyć zasadę niezawisłości sędziowskiej i korekty apriorycznej tzn. związania sądu niższej instancji wskazaniami sądu wyższej instancji (tamże 151 i 152). Z tych to powodów Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym zgodnie z wnioskiem pełnomocniczki Wojewody, co do którego żadna ze stron nie żądała przeprowadzenia rozprawy zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.