II SAB/Gl 136/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2023 r. sprawy ze skargi J. N. na bezczynność Burmistrza Miasta C. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie dodatku węglowego 1) stwierdza, że Burmistrz Miasta C. dopuścił się bezczynności; 2) stwierdza, że bezczynność Burmistrza Miasta C. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązuje Burmistrza Miasta C. do wydania aktu w terminie trzydziestu dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem; 4) oddala skargę w pozostałym zakresie. UZASADNIENIE Pismem z dnia 6 czerwca 2023 r., następnie sprecyzowanym pismami z dnia 26 lipca 2023 r. i 21 sierpnia 2023 r., J. N. (dalej: "Strona", "Skarżący"), wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność Burmistrza Miasta C. formułując na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") wnioski o: stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podał, że w dniu 24 listopada 2022 r. zwrócił się z wnioskiem o przyznanie dodatku węglowego. Organowi zarzucił naruszenie art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), ponieważ organ nie wydał decyzji w sprawie pomimo upływu terminów przewidzianych w art. 35 § 1-3 k.p.a. Jedynymi dokumentami wskazującymi na załatwianie sprawy przez organ, są informacje z dnia 17 stycznia 2023 r. oraz z dnia 22 marca 2023 r. o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Zwrócił uwagę, że organ powołał się na art. 2 ust. 3a i 3b ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 141 z późn. zm.), natomiast zdaniem Skarżącego w sprawie ma zastosowanie w art. 2 ust. 3c i 3d tej ustawy. W sprawie powinna zostać zatem wydana decyzja administracyjna, która nie została wydana. Nadto organ nie zrealizował obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a. Zaznaczył, że oczekiwanego skutku nie przyniosło także wniesienie ponaglenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej. Skarżący podniósł, że ustawa o dodatku węglowym nie wymaga przedstawienia jakichkolwiek dokumentów stwierdzających istnienie odrębności lokali, natomiast organ samowolnie ich zażądał, a po ich niedostarczeniu uznał, że zachodzi sytuacja z art. 2 ust. 3a i 3b ustawy, w związku z czym nie analizował stanu faktycznego sprawy. Podkreślił, że organ postąpił także wbrew art. 8 k.p.a. W piśmie z dnia 26 lipca 2023 r. Skarżący wyjaśnił, że skarga dotyczy braku działania po stronie Burmistrza Miasta C. Podkreślił, że w sprawie powinna zostać wydana decyzja odmowna albo przyznany i wypłacony dodatek węglowy, co w sprawie nie nastąpiło. Pismem z dnia 21 sierpnia 2023 r. Skarżący sprecyzował wniesioną skargę, wskazując, że dotyczy ona braku działania po stronie Burmistrza Miasta C. co do rozpoznania wniosku o przyznanie dodatku węglowego. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta C. podał, iż w odpowiedzi na wezwanie Strona przedstawiła kopię wniosku o wydanie zaświadczenia o odrębności lokali złożonego w dniu 22 grudnia 2022 r. Organ uznał, że skoro przedstawiony dokument potwierdził wszczęcie procedury wyodrębnienia lokali po terminie przewidzianym w ustawie o dodatku węglowym, postępowanie zakończono informując o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Wskazał także, że zgodnie z art. 2 ust. 11 ustawy o dodatku węglowym, dodatek wypłaca się w terminie dwóch miesięcy od złożenia wniosku, w niniejszej sprawie wniosek złożono w dniu 24 listopada 2022 r., a zakończenie postępowania nastąpiło 7 dni przed upływem tego terminu, tj. w dniu 17 stycznia 2023 r., zatem nie nastąpiła zwłoka w załatwieniu sprawy. Organ wyjaśnił także, że Skarżący nie spełnił warunku przewidzianego w art. 2 ust. 3a i 3b ustawy, dlatego nie zachodziła konieczność wydania decyzji. Podał, że pismo organu z dnia 22 marca 2023 r. stanowiło odpowiedź na wniosek strony z dnia 9 marca 2023 r. Organ nie zgodził się również ze stanowiskiem skargi, że żądanie dokumentu, którego wydanie leży w kompetencji innego organu jest samowolą. Podał, że obowiązkiem organu jest dokonanie analizy odrębności lokali. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Z kolei w myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest jej poprzedzenie ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Z kolei zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W niniejszej sprawie wymóg złożenia ponaglenia został spełniony (pismo z dnia 21 kwietnia 2023 r.), skarga jest zatem dopuszczalna. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W sprawach o przedmiocie objętym skargą uwzględnienia wymaga zasada szybkości postępowania, zawarta w treści art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy spoczywa na organach administracji publicznej prowadzących postępowanie w sprawie (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). Natomiast stosownie do regulacji art. 35 k.p.a., określającej terminy załatwiania spraw administracyjnych, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki - art. 35 § 1 k.p.a., a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania - art. 35 § 3 k.p.a. Ustawodawca przewidział przy tym ewentualną sytuację niezałatwienia sprawy w terminie, nakładając na organ administracji publicznej na mocy art. 36 § 1 k.p.a. obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podania przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia. W obowiązującym stanie prawnym, bezczynność organu administracji publicznej definiowana jest w treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Analiza przeprowadzona w niniejszym postępowaniu, na skutek wniesionej skargi, prowadzi do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie pozostawania organu w bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd na podstawie akt administracyjnych przedłożonych do sprawy ustalił co następuje. W dniu 24 listopada 2022 r. do organu wpłynął wniosek Strony o wypłatę dodatku węglowego (karta nr 1 akt administracyjnych). Pismem z dnia 10 grudnia 2022 r. organ wezwał do dostarczenia dokumentu potwierdzającego wszczęcia procedury wyodrębnienia lokali mieszkalnych lub ustalenia odrębnego adresu (karta nr 3 akt administracyjnych). W odpowiedzi - w dniu 22 grudnia 2022 r. Skarżący przedłożył kserokopię wniosku o wydanie zaświadczenia w sprawie samodzielnego lokalu mieszkalnego. W kolejnym piśmie z dnia 27 grudnia 2022 r. organ wezwał Skarżącego do przedłożenia "Projektu wydzielania samodzielnych lokali spełniającego wszystkie warunki ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali" w terminie 14 dni od otrzymania wezwania (karta nr 4 akt administracyjnych). Informacją z dnia 17 stycznia 2023 r. organ powiadomił o pozostawieniu wniosku Strony bez rozpoznania, wyjaśniając w uzasadnieniu, że złożony przez Stronę dokument nie stanowi odpowiedzi na wezwanie organu (karta nr 5 akt administracyjnych). Pismami z dnia 25 stycznia 2023 r. oraz z dnia 9 marca 2023 r. Skarżący zwrócił się z wnioskiem o podanie podstawy prawnej takiego stanowiska. W dniu 21 lutego 2023 r. sporządzona została notatka służbowa z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego (karta nr 9 akt administracyjnych), następnie pismem z dnia 22 marca 2023 r. organ poinformował, że wniosek został pozostawiony bez rozpoznania, o czym zawiadomiono Stronę pismem z dnia 17 stycznia 2023 r., wyjaśnił, że Skarżący nie podjął kroków zmierzających do wyodrębnienia lokalu ani nadania odrębnego adresu, a w trakcie wywiadu ustalono, że w budynku nie są prowadzone odrębne gospodarstwa domowe (karta nr 12 akt administracyjnych). W aktach pozostają również: deklaracja dotycząca źródeł ciepła i źródeł spalania paliw złożona w dniu 23 czerwca 2022 r. dla przedmiotowego budynku przez J. N., w której podano w rubryce: "liczba wszystkich lokali mieszkalnych w budynku: 2" (karta nr 2 akt administracyjnych). Następnie pismem z dnia 21 kwietnia 2023 r. Skarżący złożył w sprawie ponaglenie. W sprawie nie było sporne, że dla budynku złożono w terminie deklarację oraz wniosek o przyznanie dodatku węglowego. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 9 ustawy o dodatku węglowym wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. Skarżący w dniu 24 listopada 2022 r. złożył wniosek o wypłatę dodatku węglowego (karta nr 1 akt administracyjnych), zatem wniosek ten winien zostać rozpoznany. Na gruncie niniejszej sprawy Skarżący zarzucił organowi bezczynność w wydaniu decyzji w przedmiocie dodatku węglowego. W ocenie organu wystąpiły natomiast przesłanki z art. 2 ust. 3b ustawy o dodatku węglowym uzasadniające pozostawienie wniosku Strony o wypłatę dodatku węglowego bez rozpoznania. Przepis wskazany przez organ, dodany mocą art. 50 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r., poz. 1967, obowiązujący od 20 września 2022 r.), stanowi, iż w przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania. Ustawodawca w ustawie o dodatku węglowym wprowadził zatem regulację odnoszącą się do sytuacji zamieszkiwania pod jednym adresem więcej niż jednego gospodarstwa domowego. Co istotne, kolejną nowelizacją, obowiązującą od 3 listopada 2022 r., na podstawie art. 26 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2236) rozszerzono ww. regulację o kolejne zapisy. Mianowicie w myśl art. 2 ust. 3c, w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. W tym przypadku gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową (art. 2 ust. 3d zd. 1 i 2). Jak wynika natomiast z brzmienia art. 2 ust. 16 omawianej ustawy przyznanie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta dodatku węglowego nie wymaga wydania decyzji, natomiast odmowa przyznania dodatku węglowego, uchylenie oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego dodatku węglowego wymagają wydania decyzji. W ocenie Sądu, uwzględniając przedstawione powyżej i obowiązujące w toku przedmiotowego postępowania regulacje normatywne, pozostawienie wniosku Skarżącego bez rozpoznania, winno być uznane za nieprawidłowe. Na organie spoczywał bowiem obowiązek ustalenia, czy w sprawie zaistniały okoliczności będące warunkiem zastosowania wyjątku od zasady określonej w art. 2 ust. 3b analizowanej ustawy. Mowa tutaj o ustaleniach zarówno w zakresie ilości gospodarstw domowych zamieszkujących pod danym adresem, jak również braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych. W przypadku ustalenia przez organ w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, że pod jednym adresem w odrębnych lokalach, dla których nie było możliwe ustalenie innego adresu, zamieszkuje kilka gospodarstw domowych wykorzystujących oddzielne lub współdzielone źródła ogrzewania, organ przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast, co należy podkreślić, w przypadku poczynienia przez organ ustaleń wykluczających zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych (w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o dodatku węglowym) oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania, jak i uznania, iż do dnia 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym samym adresem, organ stosownie do przywołanej wyżej treści art. 2 ust. 16 ustawy o dodatku węglowym powinien wydać decyzję administracyjną odmawiającą przyznania wnioskowanego dodatku węglowego. Powyższe pozwala bowiem na kontrolę instancyjną wydanego rozstrzygnięcia, w związku z dokonanymi ustaleniami w oparciu o art. 2 ust. 3b-3d ustawy o dodatku węglowym. Jak zauważył tut. Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 czerwca 2023 r. sygn. akt II SAB/Gl 53/23, brak jest podstaw do przyjęcia, że forma rozstrzygnięcia określona w art. 2 ust. 3d ustawy dotyczy wyłącznie decyzji "pozytywnych" dla strony. W ocenie Sądu również odmowa przyznania dodatku węglowego, po przeprowadzeniu postępowania, o którym mowa w art. 2 ust. 3c i 3d ustawy, powinna następować w formie decyzji administracyjnej (podobnie: wyrok z dnia 6 września 2023 r. sygn. akt II SAB/Gl 79/23). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela to stanowisko. Sąd sygnalizuje jedynie, iż treść art. 2 ust. 15a ustawy o dodatku węglowym przewiduje źródła informacji, które właściwy organ dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego zobowiązany jest uwzględnić. Wymienione źródła informacji nie stanowią ponadto katalogu zamkniętego. Na gruncie niniejszej sprawy brak jednak ustaleń w ww. zakresie. Sąd jednocześnie zaznacza, że nie odnosił się do merytorycznych aspektów sprawy, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki warunkujące przyznanie wnioskowanego dodatku, lecz oceniał aspekty procesowe sprawy. W konsekwencji powyższego Sąd uznał, że organ pozostawiając wniosek Skarżącego bez rozpoznania dopuścił się zarzucanej bezczynności. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego. W razie braku podstaw do pozostawienia podania bez rozpoznania, organ pozostaje zatem w bezczynności, w istocie bowiem odmawia rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w sposób określony w przywołanym art. 2 ust. 16 ustawy o dodatku węglowym. Stąd też Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku stwierdzając, że bezczynność w okolicznościach niniejszej sprawy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy, a konieczne jest również stwierdzenie, że bezczynność organu była pozbawiona jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia oraz bez żadnych wątpliwości w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12, z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2075/14). Takich okoliczności Sąd w sprawie się nie dopatrzył. Przedstawione okoliczności faktyczne jak i wskazane regulacje normatywne uzasadniały w ocenie Sądu, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązanie organu do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy z prawomocnym wyrokiem, o czym orzeczono w pkt 3 sentencji wyroku. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na mocy art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Uwzględniając treść art. 205 § 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a., należało stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie powstały należne Skarżącemu niezbędne koszty postępowania prowadzonego przez stronę osobiście, stąd też wniosek w tym przedmiocie nie mógł zostać uwzględniony. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 p.p.s.a., stosownie do którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.