II SA/Sz 769/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. P. z dnia [...] r., nr [...] UZASADNIENIE Burmistrz K. wydał w dniu [...] r. decyzję nr [...] na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1b pkt 1, art. 17 ust. 5, art. 20b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390; dalej "u.ś.r."), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach ze świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466), art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej "K.p.a."), w której odmówił przyznania Z. K. (dalej "skarżący") przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką K. K.. Organ I instancji podał, że w dniu 1 marca 2023 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie mu przedmiotowego świadczenia, zaś w dniu 17 marca 2023 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy. Organ I ustalił, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z konkubiną i czworgiem dzieci, natomiast jego matka jest wdową i mieszka sama. Zarówno skarżący, jak i jego matka mieszkają w K. . Skarżący ma brata, który na stałe przebywa w [...]. Matka skarżącego choruje na niewydolność nerek i jest dializowana trzy razy w tygodniu w D. , ma również cukrzycę, miażdżycę i problemy z sercem. Matka skarżącego posiada orzeczenie Powiatowego Zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności w D. z [...] r., z którego wynika że jest osobą niepełnosprawnym w stopniu znacznym, nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 27 stycznia 2014 r. Orzeczenie zostało wydane do dnia 28 lutego 2026 r. Organ I instancji przytoczył treść art. 17 ust. 1, art. 17ust. 1b, art. 17 ust. 5 u.ś.r. i wskazał, że z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności matki skarżącej wynikało, iż niepełnosprawność w stopniu znacznym powstała u niej w wieku 57 lat. Organ I instancji ustalił, że skarżący nie pracuje zawodowo, jest osobą zarejestrowaną jako bezrobotny bez prawa do zasiłku, nie posiada prawa do świadczeń emerytalno-rentowych, ostatni raz pracował w 2015 r. w Zakładzie Usług Leśnych. Organ I instancji podał, że opieka skarżącego nad matką polega na pomocy w poruszaniu się, wchodzeniu po schodach (matka mieszka na trzecim piętrze), przygotowywaniu posiłków, robieniu zakupów, sprzątaniu, realizowaniu recept i opłat, umawianiu wizyt lekarskich i organizowaniu transportu, trzy razy w tygodniu wyjeżdżają do szpitala w D. na dializy i wówczas już od 5 rano skarżący pomaga matce, wracają do domu około 13-14. Matka skarżącego załatwia potrzeby fizjologiczne i myje się samodzielnie, lecz potrzebuje pomocy z wejściem i wyjściem z brodzika. Organ I instancji wskazał, że według pracownika socjalnego matka skarżącego wymaga pomocy we wszystkich czynnościach życiowych oraz przy prowadzeniu gospodarstwa domowego, wymaga też pomocy przy utrzymywaniu higieny, poruszaniu się (porusza się z pomocą balkonika) oraz przy podawaniu leków. Skarżący wyjaśnił, że matce zdarzają się zasłabnięcia i czasami traci pamięć. Organ I instancji uznał, że przedmiotowe świadczenie nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, lecz za rezygnację z zatrudnienia lub niepodejmowanie pracy w związku ze sprawowaną opieką nad taką osobą. Zdaniem organu, skarżący nie spełnił ww. przesłanki, gdyż nie pracował już od [...] r. Ponadto według organu I instancji, mógłby zaplanować opiekę nad matką w taki sposób, aby mógł podjąć zatrudnienie, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Organ I instancji uznał, że czynności wykonywane przez skarżącego mieszczą się w czynnościach wykonywanych w każdym gospodarstwie domowym. Ponadto matka skarżącego jest osobą rozeznaną w swoich potrzebach, zdolną do samodzielnej egzystencji, nie jest osobą leżącą. Skarżący złożył odwołanie od ww. decyzji i wniósł o przyznanie mu przedmiotowego świadczenia. Wyjaśnił na czym polega jego opieka nad matką, której szeroki zakres, jego zdaniem, wyklucza możliwość podjęcia przez niego pracy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w dniu [...] r. decyzję nr [...], w której utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny w sprawie i przywołał treść art. 17 ust.1 pkt 4, art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443). Organ odwoławczy podał, że należy uwzględnić niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b u.ś.r. i rozpoznać wniosek z pominięciem kryterium wieku, w jakim powstała niepełnosprawność osoby dorosłej. Organ odwoławczy wskazał, że osoba wnioskująca o ww. świadczenie musi sprawować opiekę nad osoba niepełnosprawną w takim wymiarze, który wymusza jej rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub niepodejmowanie zatrudnienia z tych samych przyczyn, a między tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni i ścisły związek przyczynowy. Organ odwoławczy podał, że matka skarżącego jest niepełnosprawna w stopniu znacznym od 27 stycznia 2014 r. Skarżący pomaga w codziennych czynnościach matce, podaje leki, przyrządza posiłki, robi zakupy, sprząta, robi opłaty i realizuje recepty, umawia wizyty lekarskie, pomaga matce w utrzymaniu higieny osobistej, chodzi z matką do lekarzy. W ocenie organu odwoławczego, w sprawie nie wystąpił jednak bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy sprawowaną opieką przez skarżącego nad matką a faktem rezygnacji z zatrudnienia i niepodejmowaniem pracy przez skarżącego. Organ odwoławczy podał, że skarżący ostatnio zatrudniony był w maju [...] r. na Ľ etatu. Zdaniem organu odwoławczego, również zakres opieki nie wskazuje na brak możliwości podjęcia zatrudnienia przez skarżącego. Matka skarżącego nie jest osobą leżącą, może samodzielnie się poruszać, samodzielnie spożywa i przygotowuje posiłki, jest samodzielna w zakresie załatwiania potrzeb fizjologicznych. Według organu, sprawowana przez skarżącego opieka ogranicza się do typowych czynności życia codziennego. Skarżący złożył skargę na ww. decyzję i wniósł o pozytywne załatwienie sprawy. W ocenie skarżącego, zaskarżona decyzja jest krzywdząca, gdyż opieka nad matką nie pozwala mu podjąć zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Przewodniczący Wydziału skierował sprawę do rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej "p.p.s.a."). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał co następuje: Spór w sprawie dotyczy odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia i brakiem możliwości podjęcia pracy z uwagi na sprawowaną opieką nad matką. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, art. 17 ust. 1b u.ś.r. z dniem 23 października 2014 r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U.2014.1443). Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 u.ś.r., który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje braku możliwości stosowania innych przepisów u.ś.r. Powyższe oznacza, że w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała w późniejszym okresie niż wymieniony w art. 17 ust. 1b u.ś.r., oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje danej osobie, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 17 ust. 5 u.ś.r. W stosunku do skarżącego powyższy przepis nie ma zastosowania. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom rezygnującym z zatrudnienia z uwagi na konieczność objęcia opieką niepełnosprawnego członka rodziny. Świadczenie przyznawane jest w celu zrekompensowania osobom zdolnym do pracy kosztów związanych z decyzją o rezygnacji z zatrudnienia, w szczególności utraconych przez nie dochodów. Świadczenie to stanowi zatem ekwiwalent zarobków za pracę. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje opiekunowi, który nie może wykonywać pracy z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i traci możliwość zarobkowania. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. rezygnacja z zatrudnienia musi pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zatem nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana opieką. Przy czym świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawną osobą, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Osobą rezygnującą z pracy jest również osoba bezrobotna, która jako zdolna do zatrudnienia nie podejmuje pracy zarobkowej. Zarejestrowanie w powiatowym urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy lub posiadanie statusu bezrobotnego nie ma wpływu na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 6 u.ś.r.). W tym zakresie wypowiedział się NSA w wyroku z 23 czerwca 2023 r. o sygn. akt I OSK 1468/22, w którym stwierdził, że "Z uwagi na brzmienie art. 17 ust. 6 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, rejestracja w powiatowym urzędzie pracy, w tym konieczność zgłaszania się do urzędu czy podejmowania szkoleń, nie wyłącza możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznanie tego świadczenia wymaga jednak ustalenia, że niepodejmowanie zatrudnienia jest związane ze sprawowaną opieką." Sąd orzekający w sprawie w pełni podzielił pogląd NSA wyrażony powyżej. Podkreślić należy, że związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły. Artykuł 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla przy tym żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia, czy też jego niepodejmowania, z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie – po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia – wystąpi on o to świadczenie. Dla uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego nie ma zatem znaczenia, od kiedy utrzymuje się rezygnacja z zatrudnienia podyktowana opieką, co oznacza, że mogło to nastąpić miesiąc, rok, a nawet kilka lat przed złożeniem wniosku o świadczenie, najważniejsze, aby oba te elementy pozostawały w związku przyczynowo - skutkowym. Podzielić należy pogląd, zgodnie z którym punkt ciężkości w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a nie w samej opiece nad nim. Opieka stała poza tym, że wyklucza możliwość wykonywania pracy zarobkowej, powinna być sprawowana codziennie. Opieka stała musi być przy tym ukierunkowana na osobę legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym lub o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (por. Rączka Piotr (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, wyd. II e/Lex do art. 17). Bezspornie w niniejszej sprawie to skarżący sprawuje opiekę nad matką. W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy w sposób właściwy opisuje, na czym polega opieka skarżącego nad matką, która jest znacznie ograniczona w samodzielnej egzystencji. Konfrontacja potwierdzonego w orzeczeniu znacznego stopnia niepełnosprawności matki skarżącego wymagającej stałej i długotrwałej opieki innej osoby w związku ze stwierdzoną znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji ze wskazanymi czynnościami opiekuńczymi świadczonymi przez skarżącego w sposób ciągły i stały, nie pozostawia, zdaniem Sądu, wątpliwości, że zakres tej opieki i pomocy uniemożliwia skarżącemu podjęcie zatrudnienia w jakimkolwiek wymiarze. Podkreślić należy, że organy nie kwestionowały okoliczności wskazanych przez skarżącego dotyczących udzielnej pomocy matce w przygotowaniach i dojazdach na dializy trzy razy w tygodniu do szpitala, który jest oddalony od miejsca zamieszkania matki od ponad 23 km., zwłaszcza że matka skarżącego porusza się przy pomocy innych osób lub z balkonikiem. Według Sądu, organy nie przedstawiły żadnych przekonywujących argumentów przemawiających za możliwością pogodzenia przez skarżącego niezbędnej opieki z zajęciem zarobkowym. W niniejszej sprawie organ odwoławczy, uzasadniając tezę o braku związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy zaprzestaniem wykonywania pracy lub jej niepodejmowaniem przez skarżącego a koniecznością sprawowania opieki nad matką starał się uwypuklić okoliczności związane z okresem rezygnacji z zatrudnienia. Jak wyżej wskazano, kwestia ta nie ma znaczenia dla rozpoznania sprawy. Ponadto należy zwrócić uwagę, że od 20 marca 2020 r. do 15 maja 2022 r. obowiązywał w Polsce stan epidemii COVID-19 ogłoszony zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2022 r. poz. 340). 16 maja 2022 r. stan epidemii został zmieniony na stan zagrożenia epidemicznego, który został odwołany 1 lipca 2023 r. Możliwości ewentualnego zatrudnienia były zatem obiektywnie ograniczone. Opieka nad osobą niepełnosprawną, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie musi być sprawowana nieustannie przez całą dobę. Sposób jej sprawowania jest bowiem uzależniony od rodzaju schorzeń osoby wymagającej opieki i wskazań zawartych w orzeczeniu o niepełnosprawności. Powyższy przepis wymaga, aby opieka nad osobą niepełnosprawną, legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności sprawowana była zgodnie ze wskazaniami, wynikającymi z orzeczenia o niepełnosprawności, a zatem aby była to opieka długotrwała i stała. W ocenie Sądu, organ odwoławczy w sposób nieuprawniony dokonał oceny skali niezdolności do samodzielnej egzystencji osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności przez stwierdzenie, że zakres opieki nie wskazuje brak możliwości podjęcia przez skarżącego zatrudnienia. Sam fakt, że podopieczny jest w stanie wykonywać pewne proste czynności samodzielnie, spożywać posiłki, czy poruszać się, nie może przesądzać, że zakres świadczonej opieki nie wymaga od opiekuna rezygnacji z pracy czy nie usprawiedliwia jej niepodejmowania. W ocenie Sądu, zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącego jest adekwatny do wymogów określonych w orzeczeniu o niepełnosprawności. Przedstawiony przez skarżącego zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez niego każdego dnia świadczy o tym, że opieka ta ma w istocie charakter całodobowy i stały. Matka skarżącego wymaga ciągłej asysty i wsparcia, zarówno w czynnościach opiekuńczych (pomoc w higienie osobistej), jak i w czynnościach życia codziennego. Według Sądu, z zakresu czynności opiekuńczych nie można wyłączyć czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego (pranie, sprzątnie, robienie zakupów itd.). Zdaniem Sądu, wszystkie wskazane przez skarżącego czynności są konieczne, aby zapewnić osobie ograniczonej w możliwościach samodzielnej egzystencji właściwe warunki życia i zadbać o jej dobrostan adekwatnie do wieku i orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia z dnia 29 czerwca 2023 r. o sygn. akt II SA/Gd 35/23). Również okoliczność, że skarżący nie mieszka z matką (oboje mieszkają w tej samej miejscowości), nie ma znaczenia dla rozpoznania sprawy. Podsumowując powyższe rozważania, Sąd uznał, że organy obu instancji dokonały wadliwej oceny materiału dowodowego w świetle nieprawidłowo zinterpretowanego art. 17 ust. 1 u.ś.r. i naruszyły w konsekwencji zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania administracyjnego. Uchybienie organów polega przede wszystkim na niewłaściwej ocenie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a opieką sprawowaną przez skarżącego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ zobowiązany jest wziąć pod uwagę wskazania Sądu zaprezentowane powyżej. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit.a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje wydane przez organy administracyjne obu instancji. Przywołane przeczenia sądów administracyjnych dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.