III OSK 2715/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku B. S.A. z siedzibą w W. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skarg kasacyjnych C. S.A. z siedzibą we W. oraz B. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1736/22 w sprawie ze skarg C. S.A. z siedzibą we W. oraz B. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia 25 lipca 2022 r. nr DS.523.817.2022.FT.AP w przedmiocie przetwarzania danych osobowych postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1736/22, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej "p.p.s.a." oddalił skargi C. S.A. z siedzibą we W. oraz B. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z 25 lipca 2022 r. nr DS.523.817.2022.FT.AP w przedmiocie przetwarzania danych osobowych. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli C. S.A. z siedzibą we W. oraz B. S.A. z siedzibą w W., dalej zwane "B." W skardze kasacyjnej B. S.A. wniosło o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w części, a to w zakresie nakazu zawartego w pkt. 2 zaskarżonej decyzji, tj. w zakresie nakazu usunięcia danych osobowych uczestnika, w zakresie wynikającym z zapytań kredytowych z 27 maja 2021 r. oraz 6 stycznia 2022 r., przekazanych przez C. S.A. z siedzibą we W. przy ul. [...]. Na uzasadnienie wniosku wskazano, że wykonanie nakazu będzie prowadzić do wyłączenia możliwości dalszego przetwarzania informacji w postaci danych osobowych uczestnika, a wykonanie decyzji skutkowałoby znaczną szkodą oraz skutkami niemożliwymi do odwrócenia w postaci braku możliwości zaskarżenia i prowadzenia niniejszego postępowania. Operacja usunięcia danych lub anonimizacji danych jest bowiem w swojej istocie działaniem nieodwracalnym, a zaprzestanie przetwarzania danych osobowych wiąże się z ich trwałym usunięciem lub anonimizacją. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie rozważań wskazać należy, że zagadnienie udzielenia ochrony tymczasowej w niniejszym postępowaniu było już przedmiotem prawomocnego orzeczenia. Sąd I instancji postanowieniem z 24 października 2022 r., II SA/Wa 1736/22 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a zażalenie na to postanowienie zostało oddalone na mocy postanowienia NSA z 19 stycznia 2023 r., III OZ 807/22. Jak wynika z uzasadnienia tego postanowienia, powodem odmowy wstrzymania wykonania decyzji było niewłaściwe uzasadnienie wniosku i nieuprawdopodobnienie przez C. S.A. z siedzibą we W. wystąpienia przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej. W takim stanie rzeczy w zapadłych prawomocnych orzeczeniach – którymi nie rozstrzygano wniosku B. S.A., a drugiego ze skarżących – nie dokonano wykładni przepisów, którą Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym byłby związany i która miałaby in abstracto przemawiać za odmową wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Przechodząc do merytorycznej oceny wniosku wskazać należy, że wnioskodawca nie uprawdopodobnił przesłanek zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. Co do zasady zgodzić należy się z pełnomocnikiem wnioskodawcy, że operacja usunięcia danych lub ich anonimizacji jest w swojej istocie działaniem nieodwracalnym. W rozpatrywanej sprawie nakaz zawarty w pkt. 2 zaskarżonej decyzji obejmuje obowiązek usunięcia przez wnioskodawcę danych osobowych uczestnika postępowania w zakresie wynikającym z dwóch zapytań kredytowych, co oznacza, że wykonanie zaskarżonej decyzji może wywoływać tego typu skutki, których po uchyleniu decyzji nie sposób będzie odwrócić. Naczelny Sąd Administracyjny stoi jednak na stanowisku, że rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji powinno się brać pod uwagę stanowiska wszystkich uczestników postępowania, niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków może bowiem zachodzić nie tylko po stronie wnoszącego skargę (wnioskodawcy), ale również po stronie innych uczestników postępowania (postanowienie NSA z 10 lutego 2006 r., II OZ 102/06, OSP 2006, nr 10, poz. 119; B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 61, pkt 16). W postępowaniu sądowoadministracyjnym stroną skarżącą jest podmiot, który kwestionuje legalność zaskarżonego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. To temu podmiotowi przyznano prawo ubiegania się o udzielenie ochrony tymczasowej – w myśl art. 61 § 3 p.p.s.a. ochrona ta jest udzielana tylko na wniosek skarżącego. Formalnoprawna pozycja skarżącego w postępowaniu sądowym nie zmienia jednak faktu, iż materialnoprawnie skarżący nie jest zawsze podmiotem, wobec którego zaskarżony akt lub czynność jest bezpośrednio kierowany, wywołując skutek w postaci konkretyzacji normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Legitymacja skargowa do sądu administracyjnego oparta została bowiem na posiadaniu interesu prawnego (art. 50 § 1 p.p.s.a.), co oznacza, iż legitymowanym do wniesienia skargi jest co do zasady podmiot, wobec którego istnieje związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością (np. wyrok NSA z 11 stycznia 2023 r., II OSK 1412/21, LEX nr 3585765). Z drugiej strony, nie ulega wątpliwości, że niekiedy przedmiot skargi w istotnym stopniu ingeruje w sytuację prawną uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego niezainteresowanego wniesieniem skargi do sądu, a utrzymaniem zaskarżonej decyzji w mocy (np. inwestora). Pewnym uproszczeniem byłoby zatem uzależnienie tymczasowego unormowania sytuacji prawnej stron postępowania w zależności od tego, który podmiot wnosi skargę do sądu administracyjnego. Nawet w sprawach z zakresu ochrony danych osobowych może być to zarówno podmiot, który został przez organ danych osobowych zobowiązany do podjęcia określonych czynności (tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), jak i podmiot, który kwestionując decyzję Prezesa UODO zmierza do ochrony przysługującego mu prawa do ochrony danych osobowych (a w istocie prawa do prywatności – M. Sakowska-Baryła, "Ochrona danych osobowych a dostęp do informacji publicznej i ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego", Warszawa 2022, s. 102-103). W takim stanie rzeczy w ocenie NSA o udzieleniu ochrony tymczasowej nie może przesądzać tylko i wyłącznie zaistniała w sprawie konfiguracja procesowa, gdyż oprócz niej wymaga uwzględnienia także charakter stosunków materialnoprawnych, leżący u podstaw toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego. Oczywiście, należy mieć na uwadze prawo do sądu strony skarżącej – wnioskodawcy. Niemniej nie można tracić z pola widzenia także prawa do sądu uczestnika postępowania, którego praw i obowiązków (tu: prawa do ochrony danych osobowych) dotyczy przedmiot postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela stanowisko zawarte w postanowieniach NSA: z 7 września 2021 r., III OZ 599/21 i z 9 lutego 2023 r., III OZ 40/23. W orzeczeniach tych słusznie wskazano, że celem ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, przewidzianej w art. 61 § 3 p.p.s.a. jest uchronienie wnioskodawcy przed określonymi w tym przepisie negatywnymi skutkami wykonania decyzji do czasu zakończenia kontroli sądowoadministracyjnej, jednak należy uwzględnić, że podejmując decyzję w sprawie zastosowania bądź odmowy zastosowania ochrony tymczasowej sąd administracyjny powinien wziąć pod uwagę nie tylko interes prawny skarżącego, czy interes publiczny, ale także interesy prawne i stanowiska innych stron i uczestników postępowania. Jak trafnie przyjął NSA, ryzyko związane z możliwością utrzymywania stanu bezprawnego przetwarzania danych osobowych uczestnika postępowania zasadniczo przemawia przeciwko zastosowaniu ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W judykaturze wskazuje się ponadto, że instytucja ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym pozwala na uwzględnienie także interesu publicznego i innych wartości prawnie chronionych. Za postanowieniem NSA z 18 lipca 2023 r., III OZ 331/23, LEX nr 3591088, można bowiem uznać, że "Sąd (...) rozpoznając wniosek (wnioski) powinien brać pod uwagę następstwa wykonania decyzji nie tylko w kontekście sytuacji strony skarżącej, lecz również uwzględnić szeroko rozumiany interes publiczny oraz interes innych stron postępowania. Może być bowiem tak, że interes wnioskodawcy w czasowym odroczeniu skutków wykonania zaskarżonego aktu koliduje z innymi wartościami zasługującymi na ochronę (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2023 r., sygn. akt III OZ 101/23, LEX nr 3509225)". Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że przyznanie stronie skarżącej ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi odstępstwo od ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Obowiązującą w tym zakresie zasadą jest wykonalność ostatecznych decyzji administracyjnych. Jednocześnie kompetencja do wstrzymania aktu lub czynności przez sąd na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny, co oznacza, że sąd może, lecz nie musi udzielić skarżącemu ochrony tymczasowej (B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 61, pkt 7). Przepis ten jest wyrazem luzu decyzyjnego w sądowym modelu kontroli administracji, znajdującego uzasadnienie w elastyczności stosowania prawa i wprowadzającego możliwość korzystania ze swobody decyzyjnej, realizując wartość proceduralną w procesie stosowania normy prawnej przez sąd administracyjny (zob. L. Leszczyński, Stosowanie i wykładnia prawa administracyjnego [w:] "System Prawa Administracyjnego. Wykładnia w prawie administracyjnym", red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2015, s. 28-29). Istnienie luzów decyzyjnych może przyczynić się do uwzględnienia w procesie orzekania i realizacji takich wartości, jak słuszność, sprawiedliwość czy szerzej – dobro wspólne (P. Ruczkowski, Stosowanie przepisów dopuszczających różne formy luzu decyzyjnego administracji a zasada proporcjonalności [w:] "Kryzys prawa administracyjnego? Wykładnia i stosowanie prawa administracyjnego", red. D. Kijowski, J. Radwanowicz-Wanczewska, M. Wincenciak, Warszawa 2012, s. 42). Z powyższego wynika, że sądowi administracyjnemu orzekającemu na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. przysługuje pewien zakres luzu decyzyjnego, pozwalający na realizację powierzonych mu kompetencji w sposób umożliwiający uwzględnienie nie tylko interesów skarżącego, lecz także ważenie interesów wszystkich stron i uczestników postępowania, jak i innych wartości prawnie chronionych. Odnosząc te rozważania do okoliczności sprawy należy stwierdzić, że wykonanie zaskarżonej decyzji nie wywoła dla wnioskodawcy znacznej szkody. W tym zakresie wniosek nie został poparty żadnymi dokumentami mającymi uprawdopodobnić, iż szkoda wynikła z nakazu usunięcia danych osobowych miałaby dla B. S.A. znaczny rozmiar. Ponadto w sprawie nie wystąpiła przesłanka trudnych do odwrócenia skutków. Przesłankę tę należy odnosić nie tylko do sytuacji strony skarżącej, ale i pozostałych stron i uczestników postępowania. Biorąc pod uwagę, iż udzielenie B. S.A. ochrony tymczasowej równałoby się z możliwością przetwarzania danych osobowych uczestnika na czas postępowania kasacyjnego, należy dojść do wniosku, iż taki stan rzeczy mógłby spowodować znaczną szkodę i trudne do odwrócenia skutki również po stronie uczestnika R. S. Automatyczne wstrzymanie, na czas postępowania sądowego, wykonania decyzji nakazującej usunięcie danych osobowych w praktyce oznaczałoby przyzwolenie na wieloletnie przetwarzanie danych objętych ostateczną i wykonalną decyzją organu, a wydany prawomocny wyrok mógłby mieć dla uczestnika walor historyczny w sytuacji, w której okres przetwarzania danych wynikający z Prawa bankowego i tak uległ zakończeniu w trakcie postępowania przed sądem administracyjnym. Porównując sytuację prawną uczestnika i wnioskodawcy należy dojść do skutku, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji mogłoby wywołać dużo bardziej dolegliwe skutki względem uczestnika będącego osobą fizyczną, szczególnie w porównaniu ze skalą prowadzonej przez wnioskodawcę działalności gospodarczej, aniżeli dla samego wnioskodawcy. Jednocześnie, w razie uchylenia zaskarżonej decyzji, uwzględnienie racji skarżącego B. S.A. możliwe jest na gruncie odpowiedzialności odszkodowawczej państwa za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie przy wykonywaniu władzy publicznej, w którym to wypadku prawomocny wyrok sądu administracyjnego stanowi prejudykat w rozumieniu art. 417(1) § 2 k.c. W takim stanie rzeczy przyznanie wyłącznej racji wnioskodawcy mogłoby okazać się równoznaczne z uszczerbkiem dla prawa do sądu uczestnika postępowania. Mając powyższe na uwadze, z braku przesłanek z art. 61 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.