II OSK 1374/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 911/19 w sprawie ze skarg H. W. i T. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek uczestnika postępowania, [...] sp. z o.o. z siedzibą w K., o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 2 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 911/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skarg H. W. i T. B. na decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, dla inwestora [...] sp. z. o.o. z siedzibą w K., na zamierzenie budowlane: "Budowa budynku biurowego z jednokondygnacyjnym garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną i komunikacyjną, towarzyszącymi parkingami naziemnymi, układem dróg wewnętrznych i elementami zagospodarowania terenu (ogrodzenie, szlabany, słupki oświetleniowe) na działkach o numerach ewidencyjnych: [...],[...],[...] oraz [...] obr. [...], likwidacjami istniejących pozostałości elementów uzbrojenia terenu (przyłącza i instalacje: kanalizacyjne, gazowe, elektryczne, telekomunikacyjne oraz wodne) na działkach o numerach ewidencyjnych: [...],[...],[...] oraz [...] obr. [...], przyłączem wodociągowym, przyłączem kanalizacji sanitarnej oraz przyłączem teletechnicznym na działkach o numerach ewid. [...],[...] obręb [...], zewnętrzną instalacją wodociągową oraz zewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej/na działce o numerze ewid. [...] obręb [...], zewnętrzną instalacją wody opadowej wraz ze szczelnym, podziemnym zbiornikiem retencyjnym (retencja kanałowa) oraz szczelnym zbiornikiem podziemnym na wodę opadową na działkach o numerach ewidencyjnych: [...],[...],[...] oraz [...] obr. [...], instalacjami zewnętrznymi NN na działkach o numerach ewidencyjnych: [...],[...],[...],[...] oraz [...], przebudową zewnętrznej instalacji elektrycznej NN na działce o numerze ewid. [...] obręb [...], zewnętrzną instalacją ciepłowniczą na działkach o numerach ewidencyjnych: [...] i [...] obr. [...] oraz instalacjami wewnętrznymi (wod.-kan., wentylacji, klimatyzacji, C.O. wraz z kotłownią, gazowymi, elektrycznymi oraz słaboprądowymi/SSP, CCTV-IP, SSWiN, BMS, KD, CD-LPG, instalacje niskoprądowe) na działkach o numerach ewidencyjnych: [...],[...],[...] oraz [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.", oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła T. B., zaskarżając go w całości. Na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., przedmiotowemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 35 ust. 1 pkt. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego w zw. z § 17 ust. 2 w zw. z § 17 ust. 3 pkt 2 prawa miejscowego, tj. Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obszaru "[...]" uchwalonego i zatwierdzonego stosowną Uchwałą Rady Miasta Krakowa o Nr LIV/728/12 z dnia 12 września 2012 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z dnia 25 września 2012 r., poz. 4664, dalej: "Plan miejscowy") poprzez pominięcie zapisów podniesionego § 17 prawa miejscowego w zakresie lokalizacji garaży, a wprowadzenie w to miejsce zapisów z § 22 ust. 2 i ust. 3 odnoszących się do zupełnie innej kategorii terenów, tj. wyłącznej zabudowy komercyjnej, na której to jedynie w wyznaczonym innym rejonie/obszarze planu miejscowego dopuszczono jedynie lokalizację garaży podziemnych, co w konsekwencji mogłoby także skutkować nieważnością; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 135 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowanie art. 135 p.p.s.a., w sytuacji gdy objęcie orzekaniem i dokładna weryfikacja oraz zbadanie decyzji obu instancji w odniesieniu do podnoszonych przez stronę zarzutów było konieczne do usunięcia naruszenia prawa i przywrócenia stanu zgodnego z prawem, co w konsekwencji przełożyło się na brak należytej kontroli kwestionowanych decyzji obu instancji. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in. na braki w zgromadzonym materiale dowodowym, jak również podniesiono, że zarówno organy obu instancji, jak i Sąd nie zweryfikowały w trakcie prowadzonych postępowań kwestii dotyczącej powierzchni biologicznie czynnej w kontekście definicji legalnej – zapewnienia nawierzchni ziemnej urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin. W piśmie z [...] marca 2020 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania, [...] sp. z o.o. z siedzibą w K., wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Przede wszystkim przywołany w skardze kasacyjnej art. 3 § 1 p.p.s.a. to przepis ustrojowy. Sąd administracyjny może naruszyć go wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W niniejszej sprawie sąd rozpoznał skargę na ostateczną decyzję, oceniał ją pod kątem legalności, zastosował środek kontroli przewidziany w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisu. Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 135 p.p.s.a. ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi, tj. w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz", wydanie 3, Warszawa 2015 r., str. 574). Z treści art. 135 p.p.s.a. wynika, że warunkiem zastosowania trybu określonego w tym przepisie jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje jedynie wówczas, gdy bez zastosowania trybu określonego w komentowanym przepisie załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione" (Z. Kmieciak, "Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych", "PiP" 2007, z. 4, s. 39). Zatem przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Ale pierwszorzędne znaczenie ma to, że przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę (por. J.P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Lexis Nexis, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 336-337 oraz powołane tam orzecznictwo NSA). Natomiast, jak wskazano na wstępie niniejszego uzasadnienia, WSA w Krakowie oddalił skargę w tej sprawie. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego w zw. z § 17 ust. 2 w zw. z § 17 ust. 3 pkt 2 Planu miejscowego, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 2107/19, LEX nr 3010165). W niniejszej sprawie, na co wskazano m.in. w zaskarżonym wyroku, wydane zostało wcześniej orzeczenie Sądu wojewódzkiego, tj. wyrok z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 858/17, którym uchylono decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] stycznia 2017 r., udzielającą pozwolenia na budowę dla przedmiotowej decyzji. W wyroku tym Sąd odniósł się m.in. do zarzutu naruszenia § 17 ust. 3 pkt 2 Planu miejscowego uznając go za niezasadny. Zgodnie ze stanowiskiem Sądu, przepis ten, stanowiący, że maksymalny udział powierzchni zainwestowanej obiektami, o których mowa w ust. 2 (możliwość lokalizacji garaży) nie może przekroczyć 5% powierzchni działki budowlanej, nie może dotyczyć przedmiotowego garażu podziemnego, skoro usytuowany jest on w całości pod powierzchnią terenu. Skoro zatem Sąd wojewódzki przesądził, w wyroku z 22 listopada 2022 r., o zgodności przedmiotowej inwestycji z ww. przepisem Planu miejscowego, to także Naczelny Sąd Administracyjny związany jest tą oceną prawną, a podniesiony zarzut skarżącej kasacyjnie jest niezasadny. W konsekwencji, za niezasadny należało także uznać zarzut naruszenia § 17 ust. 2 Planu miejscowego – przewidziana w ramach przedmiotowej inwestycji realizacja garażu podziemnego mieści się bowiem w przeznaczeniu podstawowym terenu, a nie uzupełniającym, o którym mowa w tym przepisie. Ponieważ postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest ściśle określone przepisami Prawa budowlanego, decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany, a nie uznaniowy. W razie spełnienia wskazanych w niej przesłanek, organ ma obowiązek wydać decyzję o pozwoleniu na budowę. Tak też uczyniły organy w tej sprawie, a Sąd wojewódzki prawidłowo ocenił wydane przez nie rozstrzygnięcia. Nie ma bowiem wątpliwości, że inwestor przedstawił wszystkie niezbędne opinie, uzgodnienia, czy pozwolenia (także na wezwanie organu), a projekt budowlany był zgodny ze wskazanymi w art. 35 Prawa budowlanego przepisami. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) – orzekł jak w pkt 1 wyroku. W odniesieniu do wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. o zasądzenie kosztów postępowania wskazać należy, że przepisy powołanej wyżej ustawy (art. 203 i 204 p.p.s.a.) nie przewidują zwrotu kosztów dla uczestnika postępowania – o czym orzeczono w pkt 2 wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) – zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z [...] stycznia 2023 r.