II SA/Wr 518/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 14 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. O. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia 8 czerwca 2022 r. nr XLII/286/2022 w przedmiocie zmiany uchwały nr XLI/264/2018 Rady Miejskiej w Międzyborzu z dnia 17 października 2018 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu Niwki Książęce postanawia: odrzucić skargę. UZASADNIENIE A. O. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] października 2018 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu N. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że w zaskarżonej uchwale zmieniono granice terenu poddanego procedurze planistycznej względem pierwszej uchwały intencyjnej, tj. uchwały z dnia [...] października 2018 r. w sposób pomijający działki skarżącego, tj. nr [...], [...], [...], [...]. Niniejsze prowadzi zaś do dyskryminacji względem właścicieli innych nieruchomości znajdujących się w obrębie N. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., zw. dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, w tym m.in. rozpoznają skargi na akty prawa miejscowego. Podstawę prawną wniesionej przez skarżącego skargi stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm., zw. dalej u.s.g.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w tym trybie, prowadzące do jej merytorycznego rozpoznania, wymaga wykazania przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. W przeciwnym razie - jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego, Sąd zobligowany jest do odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.). Skarga bowiem z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, Nr 7, poz. 114). Zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4). Skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Skarżący powinien wskazać przy tym konkretny akt, z którego uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzony. Naruszenie interesu prawnego winno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, Lex nr 81964). Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, które już nastąpiły bądź niewątpliwie, a przynajmniej z dużym prawdopodobieństwem, nastąpią w przyszłości. Pojęcie interesu prawnego powinno być przy tym rozumiane jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej, związana z interesem skarżącego, który musi być konkretny - dający się obiektywnie stwierdzić, aktualny - nie ewentualny oraz prawny - oparty na obowiązujących przepisach prawa. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie zainteresowany, ale nie może tego zainteresowania poprzeć wskazaniem przepisu prawa materialnego, którego naruszenie dotyczyłoby bezpośrednio praw i obowiązków tego podmiotu. Wymagane art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Ma ono miejsce w sytuacji, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kwestionowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego (por. postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 3 października 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 451/23, CBOSA). Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do uznania, aby zaskarżona uchwała naruszała interes prawny skarżącego. W tym kontekście po pierwsze trzeba zauważyć, że uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego na określonym obszarze jak również uchwała zmieniająca uchwałę intencyjną nie wywołuje sama przez się skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z jej istoty jako aktu prawa wewnętrznego wynika, że wiąże jedynie organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Jest to pierwszy i niezbędny etap procedury planistycznej i to, że jest ona ogłaszana na kolejnych etapach w postępowaniu planistycznym, jak również to, że mogą w tym postępowaniu uczestniczyć podmioty spoza systemu administracji (w tym zwłaszcza właściciele nieruchomości) nie może wpływać na ocenę charakteru uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2013 r., II OSK 2442/12). Uchwała ta w żadnej mierze nie ogranicza przysługujących uprawnień właścicielskich, takich jak korzystanie z nieruchomości bądź jej zbycie (art. 140 k.c.) jak i nie nakłada żadnych obowiązków. Po drugie w sprawie istotne jest to, że zaskarżona zmiana uchwały intencyjnej nie dotyczy interesu prawnego skarżącego także i z tego względu, że nie obejmuje ona swoim zakresem nieruchomości skarżącego. Należące do niego działki zostały wyłączone spod procedury planistycznej, co też nie pozwala na przyjęcie, że mocą zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego. Ponadto, należy zauważyć, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – w odróżnieniu od Studium – nie jest co do zasady aktem obligatoryjnym gminy. Tym samym w granicach przyznanego władztwa planistycznego gmina sama decyduje w jakim zakresie podejmie działania planistycznego ukierunkowane na uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rezultacie organowi stanowiącemu gminy nie można zarzucać naruszenia interesu prawnego poprzez podjęcie uchwały intencyjnej nieobejmującej nieruchomości skarżącego. Ukształtowana na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. legitymacja skargowa nie obejmuje sytuacji zaniechań uchwałodawczych lokalnego prawodawcy. Z tych też względów niniejsza skarga na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. podlegała odrzuceniu, co też orzeczono w sentencji.