I SAB/Sz 46/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 4 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. UZASADNIENIE A. B. (dalej: "Strona" lub "Skarżący") 29 lutego 2024 r. skierował do Dyrektora Zakładu Karnego w N. (dalej: "Dyrektor ZK", "Organ zobowiązany") wniosek w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wniosek obejmował żądanie podania informacji o decyzji administracyjnej w zakresie zakazu wykonywania przez Stronę rozmów telefonicznych w okresie pomiędzy 20 lutego 2024 r. a 28 lutego 2024 r. oraz podania podstawy prawnej wydania takiej decyzji. Przedmiotowy wniosek został przez Stronę ponowiony w piśmie z 6 marca 2024 r. Natomiast w skierowanym do Sądu piśmie z 4 marca 2024 r. (wpływ 7 marca 2024 r.) Strona zamieściła skargę przeciwko Dyrektorowi ZK w zakresie bezprawności nałożonego na nią zakazu rozmów telefonicznych. W związku z tym, że pismo nie było jednoznaczne sprawę zarejestrowano pod sygn. akt I Ko/Sz 6/24, a następnie zobowiązano Stronę do doprecyzowania zakresu przedmiotowego pisma. W dniu 25 marca 2024 r. wpłynęły wyjaśnienia Strony (pismo z 21 marca 2024 r.). Korespondencja został potraktowana jako uzupełnienie pisma z 4 marca 2024 r., a sprawę zarejestrowano pod sygn. akt I DK/Sz 22/24. Następnie w wykonaniu zarządzenia Zastępcy Przewodniczącej Wydziału I przesłano Dyrektorowi ZK skargę wraz z załącznikami i kopertami od pisma z 4 marca 2024 r. i 21 marca 2024 r. celem nadania biegu i udzielenia odpowiedzi na skargę oraz nadesłania akt stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Po wpływie odpowiedzi organu na skargę i analizie pism Strony z 4 marca 2024 r. i 21 marca 2024 r. sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Sz 46/24 jako skarga na bezczynność Organu zobowiązanego w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Strona w treści pisma z 4 marca 2024 r. oraz pisma uzupełniającego z 21 marca 2024 r. wyjaśniła, że skarga dotyczy braku odpowiedzi na skierowany do Organu zobowiązanego wniosek złożony na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Strona podkreśliła, że mimo złożenia dwóch pism nie udzielono jej informacji o podstawach decyzji o zakazie rozmów telefonicznych. Strona dodała, że nie dysponuje potwierdzeniami złożenia pism w administracji ZK, ponieważ administracja ZK odmówił wydania takich potwierdzeń. Organ zobowiązany w piśmie z 11 kwietnia 2024 r. poinformował, że w dniu 15 lutego 2024 r. Strona odmówiła poddania się badaniu na zawartość substancji psychoaktywnych w organizmie, nie poddała się badaniu na zawartość alkoholu w wydychanym powietrzu, mimo wyczuwalnej silnej woni alkoholu. W związku z tym sporządzono wnioski o wymierzenie kar dyscyplinarnych (wnioski przełożonego uzupełnione opinią wychowawcy działu penitencjarnego). Dalej Organ wyjaśnił, że zastosował wobec Strony przepisy art. 116a pkt 4 oraz art. 116 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy, wskazał również na zarządzenie nr [...] Dyrektora Zakładu Karnego w N. z dnia 23 stycznia 2023 r. w sprawie porządku wewnętrznego (zmienione zarządzeniem nr [...]). Na tej podstawie wymierzono Stronie 26 lutego 2024 r. karę dyscyplinarną w postaci pozbawienia możliwości korzystania z widzeń i samoinkasującego aparatu telefonicznego na okres 28 dni. Organ zwrócił uwagę, że decyzja o ukaraniu została sporządzona na piśmie z dokładnym określeniem sankcji dyscyplinarnej i podano ją Stronie do wiadomości. Ponadto przed wymierzeniem kary wysłuchano obwinionego i pouczono o prawie zaskarżenia w trybie art. 7 K.k.w. Z prawa tego Strona nie skorzystała. Organ wyjaśnił, że 28 lutego 2024 r. Strona sygnalizowała potrzebę przeprowadzenia rozmowy telefonicznej z rodziną, co uniemożliwiono w związku z wymierzoną karą dyscyplinarną. Strona nie sygnalizowała potrzeby rozmowy telefonicznej ani z adwokatem ani z RPO. Organ podał, że w przypadku kontaktów z adwokatem zastosowanie znajdują przepisy art. 8 § 3-5 K.k.w., rozmowy telefoniczne wykonywane mogą być jeden raz w tygodniu i wymagają uprzedniego wystąpienia przez adwokata na piśmie do Dyrektora jednostki. Dodatkowo Organ wyjaśnił, że poczynione ustalenia potwierdziły wskazanego w żądaniu adwokata jako reprezentującego Stronę pełnomocnika. Ustalono jednak, że w aktach osobopoznawczych osadzonego brak było właściwego pisma pochodzącego od pełnomocnika, które nadesłano do ZK dopiero 11 marca 2024 r. Podsumowując ww. wyjaśnienia Organ zobowiązany wniósł o odrzucenie skargi, ponieważ jak wskazał powołane w skardze okoliczności powinny zostać skierowane do właściwych organów postępowania wykonawczego. W dalszej kolejności Organ zobowiązany wskazał na ustawę o dostępie do informacji publicznej. Następnie wyjaśnił, że Stronie nie udostępniono informacji w ustawowym terminie, nie została również poinformowana o powodach opóźnienia, ani terminie w jakim udostępniona będzie żądana informacja, gdyż do organu nie wpłynęły wnioski, na które Strona powołała się w skardze. Strona nie wnioskowała, również o wydanie potwierdzenia złożenia przedmiotowych wniosków. Strona nie występowała, również do Organu w trybie skarg i wniosków zgodnie z zarządzeniem nr [...]. Organ podkreślił, że Strona mogła rzeczone wnioski skierować za pośrednictwem operatora pocztowego i wówczas osoba przyjmująca korespondencję w ZK wydaje nadawcy pisemne potwierdzenie jej odbioru i odnotowuje na kopercie datę przyjęcia. Zdaniem Organu ciężar wykazania doręczenia – złożenia wniosku – w razie zaistnienia sporu co do tego faktu spoczywa na wnioskodawcy, który wywodzi z niego określone skutki prawne. To w interesie wnioskodawcy jest skorzystanie z takiej formy wniosku, która pozwoli mu na udowodnienie ponad wszelką wątpliwość, że wniosek o określonej treści dotarł do adresata, stwarzając tym samym po jego stronie obowiązek udzielenia informacji publicznej. Podsumowując tę część wyjaśnień Organ stwierdził, że skarga jako wniesiona przedwcześnie powinna zostać odrzucona. Organ stwierdził, że wniosek może zostać uznany za złożony jedynie, gdy dojdzie do jego skutecznego doręczenia Organowi zobowiązanemu. W piśmie z 26 sierpnia 2024 r. Strona zażądała, aby treść pisma Organu z 11 kwietnia 2024 r. została uzupełniona o brakujące informacje. W tym zakresie Strona podała 11 pytań, które w istocie stanowią polemikę z pismem Organu. Natomiast 29 sierpnia 2024 r. wpłynęło do tut. Sądu pismo ustanowionego dla Strony pełnomocnika z urzędu. W treści pełnomocnik podał, że Strona nie posiada potwierdzeń odbioru wniosków przez administrację ZK, co jak wskazał wynika z panujących w placówce zwyczajów. Pełnomocnik wskazał, że wnioski zostały przekazane pracownikom ZK w dacie widniejącej na pismach, czyli w dniach sporządzenia. Pełnomocnik podkreślił, że informacje zamieszczone w piśmie Organu, co do złożenia przez Stronę wniosków pozostaje wewnętrznie sprzeczne. Podkreślił, że z jednej strony Organ kwestionuje, aby wnioski złożono, a z drugiej strony wskazuje że Strona nie żądała potwierdzenia złożenia wniosków. Ta okoliczność zdaniem pełnomocnika Strony stanowi przyznanie, że do Organu wpłynęły stosowne wnioski. Końcowo pełnomocnik Strony wniósł o zobowiązanie Organu do przedłożenia Sądowi akt osobowych osadzonego, a co najmniej ich wierzytelnych kopii, celem ustalenia czy znajdują się w nich wnioski, na które powołuje się Strona. W dniu 2 września 2024 r. wpłynęło kolejne pismo Strony (z 28 sierpnia 2024 r.). W treści pisma Strona przybliżyła okoliczności jakie towarzyszyły złożeniu przez nią przedmiotowych wniosków. Strona wskazała, że wnioski przekazała w dniach sporządzenia pism podczas porannego apelu w celi nr [...] na oddziale XIX w zaadresowanej kopercie wraz z dołączonym potwierdzeniem odbioru korespondencji urzędowej. Potwierdzenia zostały dwukrotnie zwrócone wraz z ustną informacją, że odmawia się pokwitowania tych wniosków. Zdaniem Strony wina za brak potwierdzeń złożenia wniosków w administracji ZK obciąża Dyrektora ZK, ponieważ przełożeni oddziałowych zakazują kwitowania listów kierowanych do Dyrektora ZK. W załączeniu Strona złożyła dwa wypełnione potwierdzenia odbioru korespondencji urzędowej (bez żadnych adnotacji stempli i podpisów – uwaga Sądu). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2024.1267, tj.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935,t.j.; – dalej: "P.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2022.902 t.j.; dalej; "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepisy P.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej polega na zaniechaniu realizacji wniosku informacyjnego zgodnie z przepisami ww. ustawy, w szczególności na niepodjęciu stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia żądanej informacji, bądź na niewydaniu decyzji o odmowie jej udostępnienia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, że żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie u.d.i.p. W przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w zakresie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość kwalifikacji wniosku dokonanej przez organ. Oznacza to, że w analizowanych przypadkach wojewódzki sąd administracyjny zobowiązany jest rozpoznać skargę merytorycznie, przesądzając najpierw czy wnioskowane informacje są czy nie są informacjami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p. Po przesądzeniu powyższej kwestii, sąd powinien stwierdzić, czy organ wykonał wynikający z przepisów omawianej ustawy obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia stosownych działań, a później czy zobowiązany organ wywiązał się ze swych powinności w nakazanym prawem terminie (por. postanowienia NSA z: 24 stycznia 2006 r., I OSK 928/05; 30 maja 2012 r., I OSK 1049/12; 17 grudnia 2014 r., I OSK 1541/14). Jak wynika z akt sprawy, rozpatrywana sprawa została zainicjowana wnioskiem z 29 lutego 2024 r. o udostępnienie, w trybie u.d.i.p., informacji o decyzji administracyjnej w zakresie zakazu wykonywania przez nią rozmów telefonicznych w okresie pomiędzy 20 lutego 2024 r. a 28 lutego 2024 r. oraz podania podstawy prawnej jej wydania. W ocenie Organu zobowiązanego powyższy wniosek Skarżącego nie dotyczył informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zatem do skargi na bezczynność w sprawie zainicjowanej tym wnioskiem nie miały zastosowania przepisy u.d.i.p. Organ uznał, że przedstawione we wniosku żądanie powinno zostać skierowane do właściwych organów postępowania wykonawczego. Pozostaje to spójne z postępowaniem, które przeprowadzono w ZK wobec Skarżącego. Organ zobowiązany wyjaśnił (w odpowiedzi na skargę), że 15 lutego 2024 r. Strona odmówiła poddania się badaniu na zawartość substancji psychoaktywnych w organizmie, co skutkowało sporządzeniem wniosku o wymierzenie kary dyscyplinarnej, a następnie wymierzeniem Stronie 26 lutego 2024 r. kary dyscyplinarnej w postaci pozbawienia prawa do korzystania z widzeń i samoinkasującego aparatu telefonicznego na okres 28 dni. Organ zwrócił uwagę, że decyzja o ukaraniu została sporządzona na piśmie z dokładnym określeniem sankcji dyscyplinarnej, a sankcja podana Stronie do wiadomości wraz z pouczeniem o prawie zaskarżenia w trybie art. 7 K.k.w. Strona z prawa do zaskarżenia decyzji organu wykonawczego nie skorzystała. Jak stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". Ustawodawca nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (por. H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną - określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, LEX 2016, t. 4; wyrok NSA z 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii prywatnych, osobistych, związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi. Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na stan niniejszej sprawy wskazać należy w pierwszej kolejności, iż prawa i obowiązki osoby przebywającej w jednostce penitencjarnej, określają przepisy ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz.U.2024.706 t.j.; dalej: "k.k.w.") oraz akty wykonawcze, w tym m.in. wydane na podstawie art. 249 § 3 pkt 3 k.k.w. rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 września 2022 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz.U.2022.1960). Sąd wyjaśnia, że uznał za przekonujące argumenty Skarżącego w zakresie złożenia w administracji ZK przedmiotowego wniosku. Jednocześnie na podstawie wyjaśnień przedstawionych w sprawie przez obie strony, analiza sprawy pozwoliła na stwierdzenie, że Skarżący nie domagał się udostępnienia informacji publicznej objętej zakresem u.d.i.p., lecz informacji związanych z postępowaniem indywidualnym prowadzonym wobec niego jako osadzonego. W tym zakresie kwestia podniesiona we wniosku Skarżącego z 29 lutego 2024 r. podlegać powinna rozstrzygnięciu w formach przewidzianych w powołanym k.k.w., rozporządzeniach wykonawczych i ewentualnie w stosownych zarządzeniach Dyrektora ZK. W konsekwencji oznacza to, że Organ zobowiązany nie pozostawał w bezczynności względem wniosku Skarżącego. Podkreślić należy, że u.d.i.p. nie jest i nie może być środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Jeżeli informacja, w stosunku do której dany podmiot wystąpił z żądaniem jej udostępnienia dotyczy sprawy własnej (indywidualnej), prowadzonej przez organ w odrębnej procedurze (tu w zakresie kary dyscyplinarnej) to żądanie podlega weryfikacji w trybie właściwym dla tej procedury (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28 marca 2018 r., II SAB/Gd 81/17; wyrok WSA w Warszawie z 14 grudnia 2016 r., II SAB/Wa 343/16). Sąd mając na względzie wszystko powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.