VII SA/Wa 1452/17

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Jolanta Augustyniak-Pęczkowska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2017r. na posiedzeniu niejawnym wniosku Gminy [...] w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2017r., znak: [...] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia robót budowlanych postanawia: odmówić wstrzymania wykonania decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2017r. nr [...] . UZASADNIENIE Gmina [...] wniosła skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2017r., znak: [...] i [...] utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]stycznia 2017r. nr [...], którą nakazano Polskim Kolejom Państwowym S.A oraz Gminie [...] przeprowadzenie robót budowlanych w budynku warsztatu napraw, położonym na terenie przestrzennego układu komunikacyjnego [...] Kolei Dojazdowej, wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] marca 1994r., pod numerem [...] ([...]), znak: [...]. W skardze Gmina [...] zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2017r., nr [...] w części dotyczącej Gminy [...]. Skarżąca podniosła, że w realiach niniejszej sprawy doszło do istotnej zmiany okoliczności faktycznych, polegającej na tym, że oświadczeniem z dnia [...] maja 2017r. Gmina [...] wypowiedziała umowę użyczenia zawartą w dniu [...] listopada 2002r. ze skutkiem natychmiastowym. Zdaniem skarżącej powyższa okoliczność powoduje, że z dniem skutecznego wypowiedzenia stosunku użyczenia utraciła przymiot strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa i nie może być adresatem decyzji. Wobec powyższego w ocenie strony skarżącej istnieje wysokie prawdopodobieństwo, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostaną wyeliminowane z obrotu prawnego w stosunku do Gminy [...]. Skarżąca podniosła, że niewstrzymanie wykonania aktu byłoby sprzeczne z ważnym interesem strony, która nie powinna być obciążona obowiązkiem przeprowadzenia prac remontowych w sytuacji braku możliwości korzystania z nieruchomości oraz utraty tytułu prawnego do tej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) – dalej P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Z treści art. 61 § 3 P.p.s.a. wynika, że wstrzymanie wykonania aktu może nastąpić tylko na wniosek skarżącego, ale jedynie w zakresie, na jaki wskazuje skarżący w treści wniosku. Dopiero gdy zaistnieją podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, sąd może, na podstawie art. 61 § 3 zdanie ostatnie P.p.s.a., wstrzymać wykonanie także decyzji wydanych w innych postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Oznacza to, że powołany przepis rozszerza możliwość wstrzymywania zaskarżonych aktów, wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Przy czym użyty w treści art. 61 § 3 P.p.s.a. zwrot "w granicach tej samej sprawy" należy interpretować na tle art. 3 § 2 P.p.s.a., który wskazuje na przedmiot sądowej kontroli. Ten ostatni przepis stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Pojęcia "granice tej samej sprawy" i "granice sprawy", której dotyczy skarga zakreślają jednakowe ramy prawne, należy bowiem przyjąć, że ustawodawca odsyła do pojęcia sprawy administracyjnej w jej rozumieniu materialnoprawnym. Granice jej wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego stosunku administracyjnego, a więc tożsamość podmiotów, tożsamość przedmiotu tego stosunku oraz tożsamość obu jego podstaw – prawnej i faktycznej. W związku z tym, treścią art. 61 § 3 P.p.s.a. objęte będą zarówno akty zaskarżone jak i akty wydane w I instancji oraz akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli (v. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2012r. sygn. akt I SA/Wa 683/12). Nie jest zatem możliwe wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji, jeżeli z uwagi na brak wniosku strony skarżącej, Sąd nie może wstrzymać wykonania zaskarżonej decyzji (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2012r. sygn. akt II OSK 1262/12, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2005 r. sygn. akt II OZ 1227/05). W niniejszej sprawie wnioskiem o wstrzymanie strona skarżąca objęła wyłącznie decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2017r., nr [...] w części dotyczącej Gminy [...]. Wniosek ten nie dotyczył wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2017r., znak: [...]. Z uwagi na powyższe wskazać należy, że w sprawie brak jest podstaw do wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji czy w całości czy w części, skoro strona nie wystąpiła o wstrzymanie wykonania decyzji organu II instancji. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia 5 maja 2017r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2017r. nr [...] w przedmiocie nakazania przeprowadzenia określonych robót budowlanych. Dokonanie wstrzymania decyzji organu wojewódzkiego nie odniesie upragnionego skutku prawnego. Nadal bowiem skuteczna będzie decyzja organu II instancji, utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OZ 799/12). Ponadto wskazać należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (v. T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Zwrot "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji. Ten skrót myślowy (techniczny) oznacza zatem, iż organ II instancji doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ I instancji. Decyzja administracyjna pierwszej instancji nie obowiązuje ("upada") z chwilą kiedy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, które musi się zakończyć nową decyzją (J. Zimmermann: Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 186). "Utrzymanie w mocy" nie jest jedynie efektem kontroli decyzji pierwszej instancji, ale wynika z przeprowadzonego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej nowego postępowania w sprawie, a decyzja organu odwoławczego ma charakter merytoryczny – dlatego nie obowiązuje decyzja "utrzymana w mocy", ale decyzja ostateczna od momentu jej wydania (doręczenia)" (v. J. Zimmermann: Ordynacja podatkowa. Komentarz. Postępowanie podatkowe, Toruń 1998, s. 293). Zatem już sam fakt żądania przez stronę skarżącą wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji, której "nie ma" wskutek wydania ostatecznej decyzji organu II instancji, sprawia, że wniosek taki nie może być uwzględniony (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt I SA/Bd 656/12). Mając powyższe na uwadze, na gruncie niniejszej sprawy, brak jest podstaw do wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji, z uwagi na pozostawanie w obrocie prawnym decyzji organu odwoławczego, a jednocześnie z uwagi na równoczesne niezłożenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a orzeczono jak w postanowieniu.