II GSK 1035/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z.S., S.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 286/19 w sprawie ze skargi Z.S., S.S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 listopada 2018 r. nr DZP-IV-6241-76/18 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o mianowaniu na stanowisko asesora notarialnego i notariusza oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 286/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z.S. i S.S., zwanych dalej "skarżącymi", na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 listopada 2018 r., nr DZP-IV-6241-76/18, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. W dniu 2 marca 2009 r. Z.S. i S.S. zawarli umowę dożywocia, na podstawie której przenieśli na J.S. i E.S. prawo własności gospodarstwa rolnego, obejmującego prawo własności nieruchomości określonych szczegółowo w tej umowie. Umowa została sporządzona w formie aktu notarialnego przez notariusz A.K., prowadzącą kancelarię notarialną w [...]. W dniu 12 września 2018 r. do Ministra Sprawiedliwości wpłynął wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności jego decyzji z dnia 11 czerwca 1986 r. o mianowaniu A.K. asesorem notarialnym oraz decyzji tego organu z dnia 16 listopada 1987 r. o mianowaniu A.K. notariuszem. W uzasadnieniu wniosku skarżący podnieśli, że wskazane decyzje nie zostały podjęte przez uprawniony podmiot, tj. Ministra Sprawiedliwości lecz przez Podsekretarzy Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości. W ocenie skarżących zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji wskazaną w art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.". Ponadto skarżący wskazali, że te decyzje zawierają wadę powodująca ich nieważność z mocy prawa, albowiem nie zawierają podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby uprawnionej do wydania decyzji, co stanowi przesłankę do stwierdzenia ich nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. Skarżący wyjaśnili, że stwierdzenie nieważności opisanych wyżej decyzji pozwoli uznać umowę dożywocia za nieważną, co ma znaczenie prejudycjalne dla postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym toczącego się przed Sądem Rejonowym w [...]. Postanowieniem z dnia 8 października 2018 r. Minister Sprawiedliwości odmówił wszczęcia postępowania, wskazując, że skarżącym nie przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o mianowaniu A.K. asesorem notarialnym oraz decyzji o mianowaniu jej notariuszem. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Minister Sprawiedliwości postanowieniem z dnia 22 listopada 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, uznając, że skarżący nie mają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucili naruszenie art. 28 K.p.a. przez jego błędną wykładnię. Sąd I instancji oddalając skargę wskazał, że skarżący nie mają interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 11 czerwca 1986 r. oraz z dnia 16 listopada 1987 r. Zaskarżona decyzja dotyczy jedynie interesu prawnego A.K. Okoliczność, że skarżący wytoczyli powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej nieruchomości, których dotyczyła umowa dożywocia sporządzona przez notariusz A.K., tworzy po stronie skarżących jedynie interes faktyczny, nie mający oparcia w przepisach prawa publicznego, który nie warunkuje uzyskania przez nich statusu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności opisanych wyżej decyzji. Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiła Z.S., nadal zwana "skarżącą". Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono obie podstawy kasacyjne. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej "P.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. Art. 28 K.p.a. w związku z art. 61a § 1 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że S.S. i Z.S. nie mają interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 11 czerwca 1986 r. o mianowaniu A.K. asesorem notarialnym oraz decyzji z dnia 16 listopada 1987 r. o mianowaniu A.K. notariuszem – w sytuacji, gdy z okoliczności faktycznych i prawnych wynika, że skarżącym przysługuje przymiot strony ze względu na wykazany interes prawny, gdyż stwierdzenie nieważności wymienionych decyzji ma znaczenie prejudycjalne dla toczącego się postępowania przed Sądem Rejonowym w [...], o uzgodnienie treści księgi wieczystej. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: 1. art. 135 i art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 P.p.s.a. polegające na niedokładnym zbadaniu sprawy oraz niepełnym i błędnym ustaleniu stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi, przy równoczesnym bezkrytycznym przyjęciu ustaleń organu jako prawidłowych, tj. uznanie, że S.S. i Z.S. nie mają interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 11 czerwca 1986 r. o mianowaniu A.K. asesorem notarialnym oraz decyzji z dnia 16 listopada 1987 r. o mianowaniu A.K. notariuszem – w sytuacji, gdy z okoliczności faktycznych i prawnych wynika, że skarżącym przysługuje przymiot strony ze względu na wykazany interes prawny, gdyż stwierdzenie nieważności wymienionych decyzji ma znaczenie prejudycjalne dla toczącego się postępowania przed Sądem Rejonowym w [...] o uzgodnienie treści księgi wieczystej. W oparciu o powołane zarzuty skarżąca kasacyjnie sformułowała wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Sformułowano również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum wniesionego środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Rozpoznając sprawę w tych granicach Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, gdyż zarzuty w niej sformułowane są niezasadne. Treść obu zarzutów dowodzi, że przedmiotem sporu jest posiadanie przez S.S. i Z.S. legitymacji strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia 11 czerwca 1986 r. o mianowaniu A.K. asesorem notarialnym oraz ostatecznej decyzji tego organu z dnia 16 listopada 1987 r. o mianowaniu A.K. notariuszem. Jednym z trzech warunków uzyskania statusu strony w postępowaniu administracyjnym (obok zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych oraz wszczęcia postępowania) jest posiadanie przez dany podmiot interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. W nauce przyjmuje się, że interes prawny, jako warunek uzyskania statusu strony w postępowaniu administracyjnym, jest to publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nich przez wydanie decyzji (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, s. 263; W. Klonowiecki, Strona w postępowaniu administracyjnym, Lublin 1938, s. 7 i n.). Interes prawny to związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegający na tym, że akt stosowania tej normy ma wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W wyroku z dnia 7 września 2017 r. (sygn. akt II OSK 18/16, CBOSA) NSA stwierdził, że "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby". Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, mimo swej nadzwyczajności i samoistności, jest powiązane podmiotowo z postępowaniem zwykłym. Dlatego legitymacja konkretnego podmiotu do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji – i to niezależnie od powołanej podstawy nieważności – tkwi w postępowaniu zwykłym. Innymi słowy, uprawnienie to tkwi w stosunku administracyjnoprawnym o charakterze materialnym (sprawa administracyjna), który w określonych okolicznościach faktycznie łączył dany podmiot z organem administracji publicznej i stanowił podstawę kreacji sprawy indywidualnej (sprawy administracyjnej materialnej). Zatem krąg podmiotów posiadających legitymację strony do żądania stwierdzenia nieważności decyzji wyznaczają przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę normatywną rozstrzygnięcia sprawy indywidulanej w trybie zwykłym postępowania administracyjnego. W rozważanym stanie faktycznym podstawą materialnoprawną wydania decyzji o mianowaniu asesorem notarialnym oraz decyzji o mianowaniu notariuszem były przepisy ustawy z dnia 25 maja 1951 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 1963 r. Nr 19, poz. 106 ze zm.). Artykuły 11 i 12 tej ustawy wskazywały kto mógł być powołany przez Ministra Sprawiedliwości na stanowisko notariusza. Przepis ten wskazywał zatem kto mógł uzyskać status strony w tym postępowaniu. Stroną w postępowaniu w sprawie wydania obu decyzji mógł być kandydat na asesora notarialnego lub kandydat na notariusza. W konsekwencji jedynie adresaci tych decyzji mogą być stronami w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W sytuacji, gdy z treści podania o stwierdzenie nieważności decyzji wynika, że pochodzi ono od podmiotu, który nie posiadał statusu strony w sprawie rozstrzygniętej w zwykłym trybie postępowania administracyjnego, to zachodzi podmiotowa niedopuszczalność wszczęcia tego postępowania, obligująca właściwy organ administracji publicznej do wydania postanowienia o odmowie jego wszczęcia stosownie do treści art. 61a § 1 K.p.a. Należy podkreślić, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn o charakterze podmiotowym następuje wówczas, gdy organ - po otrzymaniu wniosku o jego wszczęcie w sposób oczywisty, niejako "na pierwszy rzut oka" przez proste zestawienie osoby wnioskodawcy z treścią przepisu ustawowego wyznaczającego krąg stron w sprawie indywidualnej – dostrzega, że żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną. Taka sytuacja miała miejsce w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy. S.S. i Z.S. nie byli adresatami decyzji o mianowaniu asesorem notarialnym oraz decyzji o mianowaniu notariuszem i decyzje te nie ukształtowały ich sytuacji prawnej. W sposób oczywisty nie są zatem stronami w postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie stwierdzenia nieważności tych decyzji. Z tych względów niezasadny jest zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. oraz art. 61a § 1 K.p.a. Również niezasadny jest zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten określa, że granice przedmiotowe rozpoznania przez sąd administracyjny w sprawie uruchomionej skargą wyznaczone są granicami materialnymi i formalnymi sprawy administracyjnej materialnej lub sprawy administracyjnej procesowej, w której został wydany akt lub podjęta czynność będąca przedmiotem skargi. Przy czym zgodnie z art. 1 § 1 P.p.s.a. rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny odbywa się poprzez kontrolę zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności organu administracji publicznej i poprzedzającego ich wydanie postępowania. Przedmiotem skargi do Sądu I instancji, a w konsekwencji również przedmiotem rozpoznania przez ten Sąd było postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 listopada 2018 r. (wydane w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) i - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia 8 października 2018 r. Zatem Sąd I instancji prawidłowo odtworzył granice przedmiotowe sprawy administracyjnej procesowej (sprawy podmiotowej dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji) i w tych granicach prawidłowo przeprowadził proces kontroli zgodności z prawem działań podjętych przez Ministra Sprawiedliwości, odnosząc się do niebudzących wątpliwości ustaleń stanu faktycznego, co wypełniało dyspozycję art. 1 § 1 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, w pełni zatem respektuje wymogi określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. W tych okolicznościach skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.