II SA/Ol 966/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej ul. P. w D. na postanowienie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 13 kwietnia 2023 r., Wspólnota Mieszkaniowa P. w D. (dalej jako: "skarżąca", "strona", "Wspólnota"), wniosła o odszkodowanie z tytułu ograniczenia prawa do nieruchomości. Wspólnota zwróciła się o wypłacenie odszkodowania w myśl art. 128 ust. 4 za szkody wynikłe z ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oraz zmniejszenia jej wartości. Podniesiono, że decyzją z dnia 14 października 2019 r. (...), Wojewoda Warmińsko-Mazurski ograniczył prawo do korzystania z nieruchomości na rzecz (...) Spółka akcyjna dla Wspólnoty Mieszkaniowej P. w D. jako właściciela działki nr (...) o pow.0,2593 ha. Na działce została usytuowana stacja transformatorowa oraz linia energetyczna wraz ze słupem. Postanowieniem z dnia 5 maja 2023 r., wydanym na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775), dalej jako "k.p.a." w związku z art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344), dalej jako "u.g.n.", Starosta D. (dalej jako "organ pierwszej instancji", "Starosta"), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie decyzji ustalającej odszkodowanie z tytułu ograniczenia decyzją Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 14 października 2019 r. sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym miasto D., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr (...) o pow. 0,2593 ha (KW (...)), stanowiącej współwłasność: E. D. w udziale 352/10000,K.F. w udziale 352/10000, P. A. J. w udziale 352/10000, A.K. w udziale 573/10000, H.K. w udziale 573/20000, J.P. P. w udziale 573/10000, A. R. w udziale 742/10000, Z.S. w udziale 742/10000, G. S. w udziale 352/10000, K.D. Z. w udziale 573/20000, I. Z. w udziale 741/10000, T. i I. B. w udziale 573/10000, B. J. i I. C. w udziale 573/10000, T. J. i D. U.F. w udziale 573/10000, R. i G. G. w udziale 742/10000, T. i N. K. w udziale 352/10000, J.P. i J. P. w udziale 352/10000, J. K. i E.S. w udziale 742/10000, E. i H. A. T. w udziale 741/10000. W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji wskazał, że obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy z wnioskiem wystąpiła osoba posiadająca legitymację do tego. Ze wstępnej analizy danych stwierdzono, ze skład Wspólnoty uległ zmianie i w miejsce A. R. w udziale 742/10000, z dniem 30 czerwca 2022 r. na mocy aktu notarialnego umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego wstąpili w udziałach 742/20000 G. D. oraz J. M. każde z nich. Starosta stwierdził, że roszczenie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie jest skuteczne względem każdego właściciela nieruchomości, bowiem nie ma charakteru roszczenia obciążającego nieruchomości i niedopuszczalne jest domaganie się odszkodowania przez każdego z kolejnych nabywców nieruchomości. Na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawnionymi do odszkodowania są jedynie osoby wywłaszczone oraz ich sukcesorzy pod tytułem uniwersalnym, a nie singularnym. Z aktu notarialnego nie wynika, aby prawo z decyzji Wojewody przeszło na nabywców. Roszczenie o zapłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie jest skuteczne względem każdego właściciela nieruchomości. Zgodnie z art. 61a k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W przedmiotowej sprawie odmowa taka jest uzasadniona, bowiem żądanie zostało wniesione przez zarządcę nieruchomości, który reprezentuje Wspólnotę Mieszkaniową P., w skład której wchodzą właściciele lokali, którym prawo do korzystania z nieruchomości nie zostało ograniczone. W zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji strona zarzuciła, że zostało wydane ono z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 61a k.p.a. i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Do zażalenia dołączono pełnomocnictwa od poszczególnych członków wchodzących w skład Wspólnoty z dnia 18 lipca 2023 r. Po rozpatrzeniu zażalenia strony na postanowienie Starosty, postanowieniem z dnia 1 września 2023 r., Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako "organ odwoławczy"), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że przepis art. 61a k.p.a. przewiduje dwie przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy do organu administracji publicznej zostanie wniesione tego rodzaju żądanie. Przyczyny, o których mowa w tym przepisie nie zostały w ustawie skonkretyzowane, jednak zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Zasadnie, zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie Starosta rozstrzygnął o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, niemniej jednak - przyczyna wskazana przez organ nie jest prawidłowa. Powołując się na postanowienia art. 128 ust. 1 u.g.n. wskazał, że osobą uprawnioną do odszkodowania są wszyscy współwłaściciele nieruchomości posiadający takie prawo w dacie wywłaszczenia - właściciele nieruchomości oraz następcy prawni na mocy sukcesji uniwersalnej. Uszczerbek ponosi podmiot legitymujący się tytułem do nieruchomości w momencie dokonywania ograniczenia prawa rzeczowego. Najbardziej istotnym zagadnieniem jest kwestia statusu prawnego na gruncie art. 28 k.p.a. w związku ze złożonym przez Zarządcę Nieruchomości wnioskiem w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu założenia i przeprowadzenia przez nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów obrębu 1. miasto D. jako działka nr (...) o pow. 2593 ha przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej. Z dokumentów znajdujących się przy ww. sprawie, wynika w sposób jednoznaczny, komu na dzień wydania decyzji Wojewody przysługiwał przymiot strony, a tym samym – prawo do żądania ustalenia przez organ odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W ocenie Wojewody, brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania. Ustawodawca jasno określił kwestię podmiotów uprawnionych do otrzymania odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, a tym samym podmiotów do żądania wszczęcia takiego postępowania. Podsumowując, w rozpoznawanej sprawie odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. jest jak najbardziej uzasadniona. W skardze na powyższe postanowienie Wojewody, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, Wspólnota zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 61a § 1 k.p.a. i art. 28 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżąca nie posiada statusu strony uprawnionej do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym miasto D. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka (...), 2. naruszenie prawa materialnego w postaci przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., poprzez błędne uznanie braku podstaw do jego zastosowania w sprawie, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem braku przymiotu strony postępowania Wspólnocie jako uprawnionej do przyznania odszkodowania za zajęcie nieruchomości, a w konsekwencji, wydaniem postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie Starosty, co miało oczywisty wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższymi zarzutami, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, ze zaskarżone postanowienie jest nieprawidłowe i wydane z naruszeniem przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie występuje szczególna sytuacja, bo uprawnionym do odszkodowania jest podmiot, jakim jest Wspólnota Mieszkaniowa. Kuriozalną jest sytuacja, w której zmiana podmiotów stanowiących wspólnotę mieszkaniową powoduje sytuację braku możliwości dochodzenia przez nią przewidzianych prawem roszczeń. Stąd organy obu instancji dopuściły się naruszenia norm prawnych. Powołano się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ocenie strony, każdy z właścicieli nieruchomości może odrębnie od Wspólnoty dochodzić swoich roszczeń z tytułu wskazanego wyżej odszkodowania w zakresie odpowiadającym jego udziałowi w nieruchomości. Powołując się na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1475/12 skarżąca wskazała, że istnienie wspólnoty mieszkaniowej nie pozbawia właściciela lokalu możliwości skorzystania z administracyjnej i sądowej ochrony jego praw w sytuacji, gdy potrzebę tej ochrony wywodzi z przepisów prawa i gdy tej ochrony nie zapewnia mu właściwy organ wspólnoty, a zwłaszcza wtedy, gdy interesy wspólnoty i jej członka okażą się przeciwstawne. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wskazał, że zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Nie ulega przy tym wątpliwości, że przez osobę wywłaszczoną należy rozumieć właściciela nieruchomości w dacie wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Na gruncie art. 128 ust. 4 u.g.n., podmiotem uprawnionym do odszkodowania będzie osoba ograniczona w przysługującym jej prawie rzeczowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz.1634 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. W sprawie nie wystąpiły, w ocenie Sądu, przesłanki z art. 61a k.p.a., uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Zgodnie z tym przepisem - gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak wynika z powyższego przepisu, przesłanką odmowy wszczęcia postępowania może być wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną w sprawie lub istnienie innej uzasadnionej przyczyny, dla której postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził więc dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Przyczyn, o których mowa w powyższym przepisie, ustawodawca nie konkretyzuje, natomiast należy przez nie rozumieć sytuacje oczywiste, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu żądanego wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi np. gdy żądanie wniesiono w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1948/18, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej jako: "CBOSA"). Z przepisu art. 61a § 1 k.p.a. nie wynika w żadnym razie, jak wskazano wyżej, że przesłanki z tego przepisu muszą być spełnione łącznie. Już spełnienie jednej z nich oznacza konieczność wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W przedmiotowej sprawie, bez wątpienia, nie zaistniała przesłanka odmowy wszczęcia postępowania, którą jest wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną w sprawie, ani też przesłanka innych uzasadnionych przyczyn. Żądanie w sprawie wniosła, co prawda, Wspólnota Mieszkaniowa P. w D., jednak organ pierwszej instancji, wydając postanowienie w sprawie opisał, że odmawia wszczęcia postępowania w sprawie decyzji ustalającej odszkodowanie z tytułu ograniczenia decyzją Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 14 października 2019 r. sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym miasto D., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr (...) o pow. 0,2593 ha stanowiącej współwłasność: E. D. w udziale 352/10000,K.F. w udziale 352/10000, P.A.J. w udziale 352/10000, A. K. w udziale 573/10000, H.K. w udziale 573/20000, J. P. P. w udziale 573/10000, A. R. w udziale 742/10000, Z. S. w udziale 742/10000, G. S. w udziale 352/10000, K. D. Z. w udziale 573/20000, I.Z. w udziale 741/10000, T. i I. B. w udziale 573/10000, B. J. i I.C. w udziale 573/10000, T. J. i D. U. F. w udziale 573/10000, R. i G.G. w udziale 742/10000, T. i N. K. w udziale 352/10000, J. P. i J. P. w udziale 352/10000, J. K. i E. S. w udziale 742/10000, E. i H.A.T. w udziale 741/10000. Już w tym postanowieniu wskazano, że stronami postępowania, podobnie jak stronami decyzji Wojewody z dnia 14 października 2019 r., są osoby fizyczne – członkowie Wspólnoty, będący właścicielami nieruchomości w dacie wydania przez Wojewodę decyzji z dnia 14 października 2019 r. Ponadto, do zażalenia dołączono pełnomocnictwa od członków Wspólnoty – tj. od osób fizycznych. Tym samym, na etapie postępowania zażaleniowego Wojewoda winien ustalić, czy poprzez złożenie tych pełnomocnictw nie doszło do konwalidacji pierwotnego wniosku Wspólnoty o odszkodowanie, z którym wystąpiła ona do organu. Organ nie powinien więc wydawać postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a., uzasadniając, że żądanie zostało wniesione przez zarządcę nieruchomości, który reprezentuje Wspólnotę Mieszkaniową P. w skład której wchodzą właściciele lokali, którym prawo do korzystania z nieruchomości nie zostało ograniczone. Biorąc pod uwagę postanowienia art. 7 k.p.a., zgodnie z którymi - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, organ powinien najpierw ustalić, kto jest wnioskodawcą w przedmiotowej sprawie. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym. Organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Obowiązkiem organu pozostaje wyjaśnienie woli strony, poprzez zwrócenie się o zajęcie wyraźnego stanowiska co do treści żądania oraz udzielenie stronie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień w tym zakresie. Organy nie sprostały powyższym obowiązkom i przedwcześnie uznały, że w sprawie wystąpiła przesłanka odmowy wszczęcia postępowania, ponieważ żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Nie można też przyjąć, że w sprawie wystąpiły inne uzasadnione przyczyny odmowy wszczęcia postępowania. Brak możliwości wszczęcia postępowania z "innych uzasadnionych przyczyn" ma miejsce w sytuacjach niewymagających przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn" nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednak odmowę wszczęcia postępowania na tej podstawie wiąże się z sytuacją, w której zachodzą przyczyny uniemożliwiające uruchomienie i prowadzenie postępowania administracyjnego. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2024 r. sygn. akt II GSK 489/23, dostępny w CBOSA). Zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Do tych okoliczności można w szczególności zaliczyć przyczyny o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, w tym wniesienie żądania wszczęcia postępowania po upływie terminu ustanowionego prawem materialnym dla składania wniosków inicjujących postępowanie administracyjne, brak czynności podlegającej zaskarżeniu, wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie, wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją, wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. Tym samym, inna uzasadniona przyczyna odmowy wszczęcia postępowania również nie wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Zauważyć też należy – zresztą za organem odwoławczym z odpowiedzi na skargę - że zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Nie ulega przy tym wątpliwości, że przez osobę wywłaszczoną należy rozumieć właściciela nieruchomości w dacie wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Na gruncie art. 128 ust. 4 u.g.n. podmiotem uprawnionym do odszkodowania będzie osoba ograniczona w przysługującym jej prawie rzeczowym. Takimi osobami uprawnionymi są więc współwłaściciele nieruchomości stanowiącej Wspólnotę Mieszkaniową P. w D. będący właścicielami nieruchomości w dacie wydania decyzji Wojewody z dnia 14 października 2019 r. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ oceni, czy wniosek został złożony przez Wspólnotę, czy też przez poszczególnych właścicieli lokali, biorąc także pod uwagę złożone pełnomocnictwa i na podstawie poczynionych ustaleń wyda rozstrzygnięcie w przedmiocie złożonego wniosku. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.