II SAB/Wa 214/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 października 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę [...] do rozpoznania wniosku M. S. z dnia [...] marca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Starosty [...] na rzecz M. S. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE M. S. w dniu [...] marca 2024 r. zwrócił się do Starosty [...] z wnioskiem (wniosek opatrzony jest datą [...] lutego 2024 r.) o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia projektu organizacji ruchu w związku z budową kanalizacji sanitarnej na drogach gminnych - ul. [...] w m. [...] oraz ul. [...] i [...] w m. [...]. W odpowiedzi na wniosek Starosta [...] w dniu [...] marca 2024 r. poinformował, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyjaśniając jednocześnie, że projekt nie został jeszcze zatwierdzony przez organ zarządzający ruchem. Pismem z dnia [...] marca 2024 r. M. S. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji objętej jego wnioskiem z dnia [...] marca 2024 r. Podał, że w dniu [...] marca 2024 r. otrzymał odpowiedź, w której organ wyraził stanowisko, że przedmiotem złożonego przez niego wniosku nie jest informacja podlegająca udostępnieniu, ponieważ "posiadany projekt nie jest opatrzony podpisem Starosty i nie stanowi informacji publicznej". Zaznaczył, że do dnia złożenia skargi nie została mu udostępniona informacja będąca przedmiotem wniosku z dnia [...] marca 2024 r. Wyjaśnił, że złożony do zatwierdzenia przez Starostę - zarządcę ruchu - projekt czasowej organizacji ruchu zawierał opinię oraz podpis zarządcy drogi - Wójta Gminy [...]. Zatem złożony projekt jest dokumentem, ponieważ został utrwalony i podpisany przez funkcjonariusza publicznego i skierowany do organu - Starosty, gdzie niewątpliwie został złożony do akt sprawy. Jest zatem bezsprzeczne, że stanowi on informację publiczną. Podkreślił, że zarządca drogi przesłał Staroście do konsultacji i wyrażenia opinii wstępny projekt ww. organizacji ruchu, a on przekazał uwagi do tego projektu. Wskazał, że celem złożonego przez niego wniosku było zapoznanie się z całym ostatecznym projektem, uwagami zarządcy drogi i jego akceptacją, przekazanymi łącznie z projektem i ewentualne złożenie uwag do projektu. Skarżący stwierdził, że wskutek bezczynności organ naruszył: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji, 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek, 3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji do publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie. Wobec powyższych zarzutów wniósł o: 1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, 2. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie ze względu na brak stanu bezczynności wynikający z odpowiedzi na wniosek udzielonej przez Starostę [...] . Organ wyjaśnił, że w dacie udzielania odpowiedzi na przedmiotowy wniosek nie dysponował ostateczną wersją dokumentu. Zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. z 2017 r. poz. 784) po rozpatrzeniu złożonego projektu organizacji ruchu organ zarządzający ruchem może: 1) zatwierdzić organizację ruchu w całości lub w części: a) bez zmian, b) po wprowadzeniu zmian lub wpisaniu uwag dotyczących wdrożenia organizacji ruchu, 2) odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek, 3) odrzucić projekt. Organ zwrócił uwagę, że jak podał skarżący w skardze, przedmiotowy projekt został mu udostępniony przez Wójta Gminy [...] w celu konsultacji i wyrażenia opinii. Obowiązujące przepisy nie przewidują natomiast procedury zgłaszania uwag i opinii przez obywateli na etapie zatwierdzania projektów organizacji ruchu. Procesowi podejmowania przez organ stanowiska w danej sprawie nie musi towarzyszyć społeczna kontrola na każdym jego etapie. Zasadne wręcz jest twierdzenie, że kontrola taka mogłaby zakłócić jego przebieg, ponieważ każda ze zgłoszonych propozycji podlegałaby społecznemu i przedwczesnemu osądowi (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 kwietnia 2017 r., IV SAB/Wr 8/17, LEX nr 2285887, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 marca 2014 r., II SAB/Wa 717/13, LEX nr 1453989). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej: "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W ocenie Sądu, skarga na bezczynność Starosty [...] zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie nie ma sporu, co do tego, że Starosta [...] jest podmiotem ustawowo zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, podstawę prawną tego umocowania stanowi art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p."). Sporny w sprawie jest natomiast charakter żądanych informacji, jako informacji publicznej. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu powyższego przepisu będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem objęte może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania. W omawianym trybie nie można też domagać się oceny zgodności z prawem wytworzonych dokumentów (por. wyrok z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2445/11, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie skarżący wnosił o udostępnienie przez Starostę [...] informacji w zakresie aktualnego projektu organizacji ruchu w związku z budową kanalizacji sanitarnej na drogach gminnych - ul. [...] w m. [...] oraz ul. [...] i [...] w m. [...]. W świetle art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1251 ze zm.), Starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych. Zadania organu zarządzającego ruchem w zakresie projektów organizacji ruchu określa § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784), który stanowi, że organ zarządzający ruchem m. in.: rozpatruje takie projekty, opracowuje lub zleca je do opracowania, zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów, czy przechowuje projekty organizacji ruchu i prowadzi ich ewidencję. Projekt organizacji ruchu to dokumentacja sporządzona w celu zatwierdzenia stałej, zmiennej albo czasowej organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem albo właściwy podmiot zarządzający drogą wewnętrzną (§ 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Z uwagi na powyższe, niewątpliwie projekt organizacji ruchu to dokument zawierający informację publiczną, podlegającą udostępnieniu na mocy przepisów u.d.i.p. Taki też pogląd został wyrażony w orzecznictwie sądowym, w którym podkreślono, że projekt organizacji ruchu dotyczy materii, z którą styka się każdy człowiek, jako uczestnik ruchu drogowego. Z uwagi na powszechny charakter jest to więc informacja publiczna, stanowiąca nieodłączny element życia każdego obywatela (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Sz 243/22 i powołane tam orzecznictwo, wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na internetowej stronie bazy orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Projekt organizacji ruchu jest zatem niewątpliwie informacją o sprawach publicznych. Są to dane publiczne, których przykładowy katalog wymieniony został w art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej w powyższym zakresie skarżący złożył w dniu [...] marca 2024 r. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W przedmiotowej sprawie do dnia wniesienia skargi organ nie udostępnił skarżącemu wnioskowanej informacji, nie wydał również decyzji o odmowie jej udostępnienia. Popadł zatem w stan bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a stan ten nie został konwalidowany do daty wyrokowania. Mając powyższe na względzie Sąd, na zasadzie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Starostę [...] do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2024 r. Stwierdzając bezczynność organu w ww. zakresie, Sąd zobligowany był ocenić, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego, jako zwykłe naruszenie. W piśmiennictwie podkreśla się, że przy ocenie charakteru bezczynności lub przewlekłości kluczowa jest długość okresu tej bezczynności (przewlekłości) (v. W. Chróścielewski, glosa do wyroku NSA z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I FSK 1881/14, Orzecznictwo Sądów Polskich z 2015, nr 12, poz. 116). W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (v. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy rozpatrywanej indywidualnie. W przedmiotowej sprawie organ w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] marca 2024 r. wystosował do wnioskodawcy w dniu [...] marca 2024 r. pismo, w którym przedstawił argumentację, co do sposobu rozpatrzenia wniosku. W świetle powyższego, jakkolwiek w dacie wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności wobec wniosku skarżącego, to jednak bezczynność ta nie miała formy kwalifikowanej. Z tych względów Sąd, na zasadzie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność Starosty [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mając na względzie wszystko powyższe, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł), Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., jak w punkcie 3 sentencji wyroku. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, należy wskazać, że stosownie do przepisów działu V p.p.s.a., regulującego kwestię kosztów postępowania, przed sądem administracyjnym pierwszej instancji wyłączone zostało stosowanie zasady odpowiedzialności za wynik postępowania. Koszty postępowania zasądza się jedynie w razie uwzględnienia skargi i tylko na rzecz skarżącego (art. 200 p.p.s.a.). Tak więc, nawet w przypadku oddalenia skargi, Sąd nie ma podstaw prawnych do zasądzenia od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania.