II SA/Sz 1129/17

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 101 § 1 i § 3 oraz art. 103 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz.1257), w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017r. poz. 1332), zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne, prowadzone w sprawie stacji bazowej telefonii komórkowej [...], zlokalizowanej na działce nr [...] w Ł., wybudowanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która została wyeliminowana z obrotu prawnego już po zakończeniu inwestycji, a następnie przebudowanej bez pozwolenia na budowę. Postępowanie zostało zawieszone do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia przez Burmistrza [...] sprawy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Z. G., Prezes Zarządu [...] Stowarzyszenia [...], wnosząc o uchylenie ww. postanowienia, któremu zarzucił " naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z: 1. Art. 6 K.p.a. poprzez wydanie postanowienia w trakcie toczącego się postępowania bez wskazania kiedy zostało wszczęte i na podstawie jakiego przepisu prawa materialnego będzie zakończone. 2. Art. 6 K.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, iż organ administracji publicznej może odmówić zastosowania art. 51 ust. 3 pkt 2 w przypadku nie wykonania obowiązku w terminie określonym w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy ". Zdaniem skarżącego, "Złożenie niniejszego zażalenia jest konieczne albowiem organ w sytuacji istnienia zbiorowego narażenia zdrowia i życia odmówił podporządkowania się literalnemu brzmieniu art. 51 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane. Przepisy te nie dopuszczają możliwości odstępstw albowiem w przypadku nie wykonania obowiązku w terminie o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 automatycznie stosuje się art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy prawo budowlane" oraz "organ przesyłając niniejsze zażalenie powinien wskazać w trakcie, którego toczącego się postępowania wydał postanowienie i z jakiego powodu art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz 51 ust. 3 pkt 2 ustawy prawo budowlane w ich literalnym brzmieniu nie wiążą go w niniejszej sprawie". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z [...] r., numer [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją z dnia [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy Prawo budowlane, nałożył na [...] w W. obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia [...]., oceny technicznej stacji bazowej telefonii komórkowej [...], sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniających okoliczność zwiększenia mocy promieniowanej izotropowo EIRP poszczególnych anten sektorowych po doinstalowaniu i wymianie anten, w celu doprowadzenia stacji bazowej zlokalizowanej na działce nr [...] w Ł. do stanu zgodnego z prawem. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] r., znak: [...], utrzymał w mocy ww. decyzję organu powiatowego, jedynie przedłużając termin wykonania obowiązku do dnia [...] r. Ostateczna decyzja ZWINB w S. nie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W dniu [...] r. do PINB w K. wpłynęła informacja od [...] w W., że zobowiązana nie jest w stanie przedłożyć wymaganej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w wyznaczonym terminie, ponieważ postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało dopiero wszczęte przez Burmistrza [...], czego dowodzi załączone pismo tego organu z dnia [...] r., znak: [...], zawiadamiające o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji. Zaskarżonym postanowieniem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zawiesił z urzędu postępowanie naprawcze, dotyczące doprowadzenia stacji bazowej telefonii komórkowej [...] do stanu zgodnego z prawem - do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia przez Burmistrza [...] w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Burmistrz [...], pismem z dnia [...] r., znak: [...], poinformował organ powiatowy, że postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji pn. "[...]" jest obecnie prowadzone i nie sposób określić terminu jego zakończenia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, "Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd". Oznacza to konieczność zawieszenia będącego w toku postępowania administracyjnego z urzędu w przypadku, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji jest niemożliwe, a zagadnienie wstępne nie zostało dotychczas rozstrzygnięte. W rozpatrywanym przypadku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy Prawo budowlane, nałożył na [...] w W. obowiązek przedłożenia m.in. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zaś zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405): "Organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wójt, burmistrz, prezydent miasta". Zatem, w ocenie organu II instancji, uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, do której przedłożenia została zobowiązana Spółka, stanowi zagadnienie wstępne, w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., ponieważ warunkuje merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, prowadzonej przez PINB w K. w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane i jednocześnie jest odrębne od tej sprawy, ponieważ należy do kompetencji innego organu. W celu zrealizowania zobowiązania, [...] w W. już złożyła wniosek o wydanie ww. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, dotyczącej stacji bazowej telefonii komórkowej [...], zlokalizowanej na działce nr [...] w Ł., do Burmistrza [...], który wszczął postępowanie administracyjne w tej sprawie. Postępowanie nie zostało dotychczas zakończone wydaniem decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, ani w żaden inny sposób, przewidziany w Kodeksie postępowania administracyjnego. W tej sytuacji zachodzi konieczność oczekiwania na ostateczne rozstrzygnięcie, podjęte przez Burmistrza [...], które będzie miało bezpośredni wpływ na niniejszą sprawę, ponieważ wynik postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest kluczowy dla oceny, czy jest możliwe doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i zależy od niego wynik postępowania naprawczego. W ocenie organu, wydanie właściwej decyzji przez PINB w K., na podstawie odpowiednich przepisów art. 51 Prawa, budowlanego, jest bezpośrednio uzależnione od uprzedniego zakończenia postępowania prowadzonego przez inny organ, co uzasadnia zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Odnosząc się do argumentów podnoszonych w zażaleniu, organ wyjaśnił, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wywołane pismem [...] Stowarzyszenia [...] z dnia [...] r. i prowadzone jest z urzędu. Ponieważ w toku postępowania okazało się, że decyzja o pozwoleniu na budowę tej stacji została wyeliminowana z obrotu prawnego, zaszła konieczność objęcia postępowaniem naprawczym całości inwestycji i obecnie przedmiotem postępowania jest zarówno budowa przedmiotowej stacji bazowej, jak i jej późniejsza przebudowa. Uwzględniając ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie: z dnia 21.01.2016 r., sygn. akt II SA/Sz 420/15 oraz z dnia 13.07.2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1476/15, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. pismem z dnia [...] r. znak: [...], wydał decyzję z dnia [...] r. znak: [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy Prawo budowlane, nakładającą na [...] w W. obowiązek wykonania określonych czynności, a następnie zaskarżone postanowienie o zawieszeniu postępowania. Zdaniem organu, na obecnym etapie postępowania nie zachodzą okoliczności do zastosowania przepisów art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i stwierdzenia, że zobowiązana Spółka nie wykonała nałożonego na nią obowiązku, ponieważ [...] w W. złożyła do Burmistrza [...] wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przed upływem terminu do przedłożenia dokumentów, wyznaczonego w decyzji tutejszego organu z dnia [...] r., znak: [...]. Postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zostało wszczęte przez właściwy organ i należy poczekać na jego zakończenie. Zaskarżone postanowienie dotyczy zawieszenia prowadzonego postępowania administracyjnego, zatem organ wydający takie postanowienie powinien wskazać przepisy stanowiące podstawę prawną do zawieszenia postępowania, nie zaś - jak tego żąda skarżący - przepisy prawa mające stanowić podstawę wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez [...] Stowarzyszenie [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Stowarzyszenie zarzuciło "naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z; 1) Art. 6 w powiązaniu z art. 123 § 1 K.p.a. poprzez wydanie postanowienia bez podstawy prawnej albowiem z treści postanowienia nie wynika w toku jakiego postępowania i kiedy wszczętego wydano postanowienie o jego zawieszeniu (może być prowadzone tylko na podstawie art. 51 ust 3 pkt 1 lub art. 51 ust 3 pkt 2). 2) Art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy prawo budowlane poprzez irracjonalne i nielogiczne przyjęcie, że przepis ten nie jest powiązany z upływem terminu co wprost neguje literalne brzmienie art. 51 ust. 3 ustawy prawo budowlane. 3) Art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane poprzez odmowę podporządkowania się woli ustawodawcy, który wprost wskazał, że termin określone w decyzji jest jej obligatoryjną częścią". Stowarzyszenie wniosło o uchylenie obu postanowień oraz zwrot kosztów według norm przypisanych. Przywołując wyroki NSA II OSK 305/11 z dnia 11.05.2012 r. oraz WSA w Szczecinie II SA/Sz 1487/16 Stowarzyszenie wywiodło, że oba postanowienia nie zawierają podstawy prawnej, z której wynika przepis prawa na podstawie, którego wszczęto postępowanie albowiem podstawę tą mogą stanowić tylko i wyłącznie art. 51 ust. 3 pkt 1 lub 2 po wydaniu decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium legalności sąd uznał, iż skarga nie może być uwzględniona, bowiem podejmując zaskarżone postanowienie organ prawa nie naruszył. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż stan faktyczny toczącej się sprawy jest skomplikowany i odmienny od stanów faktycznych rozpatrywanych przez sądy w cytowanych przez skarżące Stowarzyszenie wyrokach. Należy zwrócić uwagę, że odnośnie do budowy i przebudowy stacji bazowej telefonii komórkowej [...] zapadły już trzy wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie sygn. akt: II SA/Sz 86/13, II SA/Sz 420/15, II SA/Sz 1476/15; oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 2887/13. W wyroku z dnia 13 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1476/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, między innymi, stwierdził, że: "Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ nadzoru budowlanego zobowiązany będzie do uwzględnienia skutków wynikających z wyroku tutejszego Sądu z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 86/13 oraz z dnia 21 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 420/15 w szczególności mając na uwadze, że w obrocie prawnym nie funkcjonuje decyzja nakładająca na stronę obowiązek wykonania określonych czynności celem doprowadzenia przebudowy stacji bazowej do stanu zgodnego z prawem jak i udzielająca pozwolenia na budowę tej stacji bazowej. W takiej sytuacji maszt stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z doinstalowanymi czy wymienionymi urządzeniami objąć należy wspólną procedurą legalizacyjną, jako jeden obiekt budowlany". W efekcie powstała konieczność łącznego rozpatrzenia legalizacji, tak samej budowy stacji bazowej (pozwolenie na budowę uchylił wyrok WSA z 16 maja 2013 r.), jak i dokonanej przebudowy stacji (bez pozwolenia na budowę). Rozpatrując skargę na postanowienie organu II instancji utrzymujące w mocy postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie "doprowadzenia stacji bazowej telefonii komórkowej [...] do stanu zgodnego z prawem – do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia przez Burmistrza [...] sprawy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowania dla zrealizowanego przedsięwzięcia", sąd nie był uprawniony do badania legalności ostatecznej decyzji ZWINB w S. z dnia [...] r., utrzymującej w mocy decyzję PINB w K. nakładającą na inwestora obowiązki w ramach procedury legalizacyjnej. Uprawnienie sądu ogranicza się jedynie do zbadania poprawności postanowień wydanych przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie zawieszenia postępowania. W tym zakresie należy stwierdzić, że stosując art. 51 ustawy Prawo budowlane w pierwszej kolejności organy nadzoru budowlanego powinny wyczerpać możliwości zmierzające do legalizacji wykonanych robót budowlanych, natomiast nakazy wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy mogą być zastosowane, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Dodać należy, że ustawa nie określa terminu wykonania obowiązku, który organ nakłada na inwestora. Termin ten ma charakter procesowy i może być przez organ przedłużony na wniosek podmiotu zobowiązanego do dokonania czynności wskazanych w decyzji. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu tego wynika, że postępowanie ulega zawieszeniu w razie wystąpienia przeszkody o charakterze przejściowym, nietrwałym. Zawieszenie jest instytucją tamująca bieg postępowania. Przez zagadnienie wstępne należy rozumieć sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania, jest uwarunkowane uprzednim rozstrzygnięciem innego organu, dotyczącym istotnej dla sprawy przesłanki decyzji. Tak więc elementem zagadnienia wstępnego jest istnienie zależności między uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Z taką właśnie sytuacją organy miały do czynienia w niniejszej sprawie. W świetle przepisów ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego nie posiada kompetencji do samodzielnego oceniania wpływu inwestycji na środowisko, stąd, zdaniem sądu, ocena taka ma charakter zagadnienia wstępnego, gdyż winna zostać dokonana przez inny, uprawniony organ. Dodać należy, że przeprowadzenie prawidłowego postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, zdaniem sądu, leży także w interesie skarżącego Stowarzyszenia. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia i dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.