II GSK 1149/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Sp.j. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie dnia 16 lipca 2020 r. sygn. akt III SA/Lu 3/20 w sprawie ze skargi C. Sp.j. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 15 listopada 2019 r. nr SKO.41/3799/DR/2019 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 3/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę C. Spółki jawnej w L., zwanej dalej "skarżącą", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "organem odwoławczym" lub "Kolegium" z dnia 15 listopada 2019 r., nr SKO.41/3799/DR/2019, utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa Lubelskiego, zwanego dalej ‘organem pierwszej instancji" lub "Marszałkiem", z dnia 30 września 2019 r., nr KA-V.8072.15.1.2019.MOW, w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 58 ze zm.) zwanej dalej "ustawą". W wyniku kontroli przedsiębiorstwa C. Spółka Jawna L. w zakresie prawidłowości realizacji regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym zgodnie z ustawą oraz zgodności wykonywania transportu drogowego osób w ramach linii regularnej [...] z warunkami udzielonego zezwolenia z dnia 18 września 2015 r. organ pierwszej instancji ustalił, że w dniu 15 lipca 2019 r. nie został zrealizowany kurs z godziny 6:00 z [...], w dniu 22 lipca 2019 r. stwierdzono brak realizacji kursu z godz. 6:00 z [...], w dniu 29 lipca 2019 r. stwierdzono brak realizacji kursu z godziny 6:00 z [...]. W dniu 30 lipca 2019 r. Marszałek wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie nałożenia kary i zakończył je decyzją z dnia 30 września 2019 r., w której nałożył na skarżącą karę pieniężną w łącznej wysokości 1.500 zł (tj. po 500 zł za każdy niezrealizowany przewóz). Na skutek wniesionego odwołania Kolegium utrzymało w mocy decyzję Marszałka. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym wykonywane są według zasad, które stanowią m.in. iż rozkład jazdy jest podawany do publicznej wiadomości przez ogłoszenia na wszystkich wymienionych w rozkładzie jazdy przystankach lub dworcach, podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się naruszania warunków przewozu osób określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18 ustawy. Przepis art. 18b ust. 1 pkt 7 ustawy nakazuje wykonywanie transportu drogowego osób zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu, do których to warunków zaliczyć należy realizowanie kursów o określonych godzinach odjazdu i przyjazdu na przystanki wymienione w rozkładzie jazdy, a tym samym określonej trasy przejazdu oraz realizowanie wysiadania i wsiadania pasażerów na określonych w rozkładzie jazdy przystankach. Kolegium stwierdziło, że nie budzi wątpliwości okoliczność, iż doszło do naruszenia warunków udzielonego zezwolenia poprzez naruszenie godzin odjazdu. Wskazano, iż organ pierwszej instancji w toku postępowania przeprowadził kwerendę systemu rezerwacyjnego przewoźnika, z której wynikało, że nie było możliwości kupienia biletu na kontrolowane kursy (w dniach 15, 22 i 29 lipca 2019 r.), co wskazuje na jego planowane zaniechanie. W tym kontekście nie było podstaw do zastosowania przepisu art. 8 ust. 2 lit. c ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 5 ze zm.), zgodnie z którym obowiązek przewozu może być ograniczony przez: przewoźnika w razie klęski żywiołowej, przerwy w eksploatacji, szczególnych trudności spowodowanych przez klienta, z przyczyn ekonomicznych, których przewoźnik nie mógł przewidzieć, jak również z uwagi na bezpieczeństwo ruchu za zgodą i na warunkach ustalonych przez: marszałka województwa albo starostę - w odniesieniu do przewoźników, wobec których - odpowiednio zarząd województwa albo powiatu - wykonuje uprawnienia z akcji lub udziałów. Organ odwoławczy stwierdził brak podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 ustawy i odstąpienia od wymierzenia kary. Oddalając skargę na opisaną na wstępie decyzję Kolegium, Sąd I instancji w pierwszej kolejności omówił znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego. Stwierdził, że organy poprawnie zastosowały normy prawa materialnego do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego z którego wynika, że przewoźnik nie realizował częściowo rozkładu jazdy stanowiącego załącznik do zezwolenia z dnia 18 września 2015 r. Okoliczności tych nie kwestionowała sama skarżąca. Niewykonywanie kursów tłumaczyła tym, że w kwietniu 2019 r. złożyła wniosek o zmianę zezwolenia dotyczącego przedmiotowej linii komunikacyjnej oraz tym, że jeszcze przed podjęciem pierwszych czynności strona zawiesiła kursy, które były likwidowane w wyniku wniosku o zmianę zezwolenia. Jednocześnie zarzucała, że decyzja o zmianie obowiązującego zezwolenia została wydana dopiero w dniu 31 lipca 2019 r. Sąd I instancji podkreślił, że dopiero gdy decyzja o zmianie zezwolenia stała się ostateczna skarżąca mogła zaprzestać wykonywania kursu, który nie był objęty nowym, zmienionym zezwoleniem. W tych okolicznościach nie było podstaw do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej ani do zastosowania art. 8 ust. 1 pkt 2 lit. c Prawa przewozowego. Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiła C. spółka jawna w L. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono obie podstawy kasacyjne. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej "P.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g, art. 89 ust. 1 pkt 7, art. 93 ust. 1, art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w związku z art. 8 ust. 1 pkt 2 lit. c) i ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe poprzez ich błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez Sąd I instancji, że prawidłowe było stanowisko organów, iż w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w sytuacji, gdy nie zaistniały okoliczności uzasadniające nałożenie tej kary, w szczególności skarżąca już w kwietniu 2019 roku wystąpiła wraz z wnioskiem o zmianę zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób na przedmiotowej linii oraz o zawieszenie likwidowanych w wyniku tej zmiany kursów w oparciu o art. 8 ust. 1 pkt 2 lit. c) i ust. 2 ustawy - Prawo przewozowe. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c P.p.s.a. w związku z art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie badając legalność zaskarżonej decyzji nie uwzględnił, że organy obu instancji naruszyły zasadę pogłębiania zaufania obywateli, co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej, pomimo posiadanej z urzędu wiedzy o tym, że skarżąca już w kwietniu 2019 roku złożyła wniosek o zmianę zezwolenia dotyczącego przedmiotowej linii komunikacyjnej, a także o tym, że jeszcze przed podjęciem pierwszych czynności (kontroli na dworcu w [...]), skarżąca zawiesiła kursy, które zostały ostatecznie zlikwidowane w wyniku rozpatrzenia wniosku o zmianę zezwolenia. W oparciu o powołane zarzuty skarżąca kasacyjnie sformułowała wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Sformułowano również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum wniesionego środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Rozpoznając sprawę w tych granicach Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, gdyż zarzuty w niej sformułowane są niezasadne. Treść obu zarzutów skargi kasacyjnej dowodzi, że skarżąca kwestionuje zaistnienie przesłanek do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji wystąpienia przez nią wcześniej z wnioskiem o zmianę zezwolenia obejmującego likwidację kursów oraz o zawieszenie likwidowanych w wyniku tej zmiany kursów w oparciu o art. 8 ust. 1 pkt 2 lit. c Prawa przewozowego, wskazując jednocześnie, że nieuwzględnienie tej okoliczności i nałożenie kary stanowi naruszenie, sformułowanej w art. 8 § 1 K.p.a., zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów publicznych. W pierwszej kolejności należy wskazać, że nie został naruszony przepis art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy o transporcie drogowym. Jest to przepis kompetencyjny. Wskazuje on, że wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia w krajowym transporcie drogowym na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego województwa wydanego przez marszałka województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej. Skarżący posiadał stosowne zezwolenie właściwego organu tj. Marszałka Województwa Lubelskiego z dnia 18 września 2015 r. na wykonywanie transportu drogowego osób w ramach linii regularnej [...], co jest okolicznością niesporną w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza naruszenia art. 89 ust. 1 pkt 7 ustawy, który również jest przepisem kompetencyjnym. Stosownie do jego treści, do kontroli dokumentów, o których mowa w art. 87 ustawy (między innymi zezwolenia), oraz warunków w nich określonych, z zastrzeżeniem ust. 2, który nie miał w sprawie zastosowania, uprawnieni są upoważnieni pracownicy właściwego organu, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy - w odniesieniu do przewozów regularnych i regularnych specjalnych. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy w dniach 15, 22 i 29 lipca 2019 r. kontrolę na przystanku początkowym w [...], oznaczonym w rozkładzie przewoźnika jako: [...], przeprowadzili upoważnienie pracownicy Urzędu Marszałkowskiego Województwa Lubelskiego co jest okolicznością niesporną w sprawie. W myśl art. 92a ust. 1 ustawy podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie. Zgodnie z art. 93 ust. 1 tej ustawy, karę tę nakłada, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy ze względu na miejsce wykonywanej kontroli organ, którego pracownicy lub funkcjonariusze stwierdzili naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego (w rozważanym przypadku Marszałek Województwa Lubelskiego). Odpowiedzialność administracyjna przewidziana w art. 92a ust. 1 ustawy nie jest uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego. Określona w tym przepisie kara jest zatem konsekwencją zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Istotą kary, o której mowa we wskazanej regulacji, jest nie tylko sam element sankcyjny, lecz także przymuszenie podmiotu wykonującego przewóz drogowy do respektowania nakazów i zakazów wynikających z przepisów prawa. Innymi słowy, nałożenie kary administracyjnej, o której mowa w powołanym wyżej przepisie jest konsekwencją dopuszczenia się przez przewoźnika deliktu administracyjnego. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy organ pierwszej instancji ustalił, że skarżąca naruszyła warunki udzielonego zezwolenia polegające na nierealizowaniu w dniach 15, 22 i 29 lipca 2019 r. kursów o godz. 6:00 z [...]. Dopuszczenie się tego deliktu było w sprawie bezsprzeczne. Skarżąca upatruje jednak naruszenia art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy w związku z niezastosowaniem w sprawie art. 8 ust. 1 pkt 2 lit. c Prawa przewozowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazany przepis Prawa przewozowego nie znajdował zastosowania w sprawie, nie mógł zatem zostać naruszony. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że na dyspozycję tego przepisu może powoływać się przedsiębiorca wykonujący przewozy regularne osób wyłącznie w sytuacji, gdy z akt sprawy, w tym dokumentów posiadanych przez stronę w toku kontroli, wynika jednoznacznie, że kontrolowany przedsiębiorca transportowy ograniczył przewóz z przyczyn wskazanych w tym przepisie, a samo ograniczenie w świadczeniu usług nie trwało dłużej niż 7 dni, lub - w przypadku dłuższej przerwy - ustalone było za zgodą stosownego organu, o którym mowa w art. 8 ust. 1 lit. a - d ustawy Prawo przewozowe. Przedsiębiorca transportowy winien jednoznacznie wykazać w toku postępowania kontrolnego, że ograniczenie przewozu polegające na całkowitym lub częściowym zawieszeniu regularnego przewozu, wynikało tylko i wyłącznie z przyczyn wskazanych w przepisie art. 8 ust. 1 Prawa przewozowego, które to przyczyny zostały wyraźnie zakomunikowane (podane do publicznej wiadomości), zaś ich wystąpienie w rzeczywistości znajduje potwierdzenie w materialne dowodowym udostępnionym przez stronę w siedzibie kontrolowanego przedsiębiorstwa. W rozpoznawanej sprawie skarżący powoływał się na okoliczności wskazane w art. 8 ust. 1 Prawa przewozowego dopiero na etapie postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Twierdzenia te były zresztą gołosłowne, gdyż akta administracyjne nie zawierają żadnego dowodu świadczącego o wystąpieniu stanu klęski żywiołowej, przerwy w eksploatacji, szczególnych trudności spowodowanych przez klienta, czy też . wystąpieniu sytuacji ekonomicznej, której przewoźnik nie mógł przewidzieć, bądź też zagrożenia bezpieczeństwa ruchu. Niezasadny jest także zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 8 § 1 K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie miał podstaw do tego, by zarzucać orzekającym w sprawie organom administracji obu instancji naruszenie zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej. Wręcz przeciwnie nie do pogodzenia z tą zasadą byłoby uznanie, że samowolne i nieuzasadnione zaniechanie we wskazanych wyżej dniach realizacji kursów z [...] o godz. 6:00, a więc naruszenie warunków wykonywania regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym określonych w zezwoleniu, mogłoby stanowić okoliczność wykluczającą zastosowanie administracyjnej kary pieniężnej. Skarżąca zamierzała zrezygnować z wykonywania wskazanych wyżej kursów i w kwietniu 2019 r. złożyła w tym zakresie stosowny wniosek do organu. Jednak do momentu wejścia do obrotu prawnego decyzji zmieniającej w tym zakresie zezwolenie Marszałka Województwa Lubelskiego z dnia 18 września 2015 r. skarżący przewoźnik zobowiązany był realizować zezwolenie w oparciu o jego pierwotnie określone warunki dotyczące ilości kursów ujętych w rozkładzie jazdy. Wydając zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, marszałek województwa reguluje rynek w zakresie usług transportowych biorąc pod uwagę wiele czynników o charakterze społecznym (w tym między innymi potrzeby lokalnej społeczności). Rozważając wyrażenie zgody na zmianę tego zezwolenia właściwy organ ocenia czy poza interesem przewoźnika przemawia za tym także właśnie interes społeczny. Podmiot wykonujący działalność gospodarczą w zakresie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym prowadzi działalność o specyficznym charakterze, wykonuje bowiem część zadań publicznych. Z tego względu nie może on dowolnie zmieniać zakresu wykonywanej działalności. Gdy jednak tak się stanie – jak w rozważanym przypadku - wówczas konsekwencją tego deliktu administracyjnego jest nałożenie przez właściwy organ administracyjnej kary pieniężnej. Uzasadnieniem zaniechania realizacji warunków określonych w zezwoleniu nie może być długi czas oczekiwania na wydanie decyzji zmieniającej to zezwolenie (bezczynność organu w tym zakresie można było zwalczać za pomocą środków prawnych przewidzianych w przepisach K.p.a.), tym bardziej, że – jak przyznaje skarżąca – zaniechanie realizacji rannych kursów z [...] miało miejsce już w kwietniu 2019 r. W sytuacji, w której przedsiębiorca świadomie, w sposób samowolny i prawnie nieuzasadniony naruszył warunki wykonywania regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym określone w obowiązującym zezwoleniu, a właściwy organ administracji publicznej za popełnienie tego deliktu nałożył administracyjną karę pieniężną, to takie działanie organu nie narusza zasady ogólnej pogłębiania zaufania do władzy publicznej. W konsekwencji znamion naruszenia tej zasady nie nosi również wyrok Sądu I instancji oddalający skargę. W tych okolicznościach skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.