I OW 173/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Nowego Wiśnicza o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Nowego Wiśnicza a Prezydentem Miasta Krakowa w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku S. C. o wypłatę dodatku węglowego postanawia: wskazać Burmistrza Nowego Wiśnicza jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Burmistrz Nowego Wiśnicza, reprezentowany przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Nowym Wiśniczu, złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu "kompetencyjnego" [winno być: "o właściwość" – uwaga NSA] zaistniałego między tym organem a Prezydentem Miasta Krakowa w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku S. C. o wypłatę dodatku węglowego, poprzez wskazanie Prezydenta Miasta Krakowa jako organu właściwego. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 30 sierpnia 2022 r. S. C. (dalej jako: "wnioskodawca", "zainteresowany") złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej (dalej jako: "MOPS") w Nowym Wiśniczu wniosek o wypłatę dodatku węglowego podając jako adres zamieszkania (prowadzenia gospodarstwa domowego): Stary Wiśnicz [...], [...] Nowy Wiśnicz. Na podstawie rozmowy telefonicznej przeprowadzonej przez pracownika organu z wnioskodawcą ustalono, że centrum interesów życiowych zainteresowanego znajduje się w Krakowie. Ponadto z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że wnioskodawca nie złożył deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od nieruchomości położonej w Starym Wiśniczu. W dniu 2 listopada 2023 r. zainteresowany przesłał na adres e-mail MOPS w Nowym Wiśniczu wiadomość wraz z załącznikiem zawierającym wyjaśnienia, z których wynika, że jest mieszkańcem Starego Wiśnicza. W tej miejscowości płaci podatki i opłaca rachunki związane z utrzymaniem nieruchomości. Równocześnie podkreślił, że zawodowo jest związany z Krakowem, a z racji uprawianej profesji dom w Starym Wiśniczu wykorzystywany jest m.in. jako całoroczna pracownia. Z informacji uzyskanych z Urzędu Miejskiego w Nowym Wiśniczu wynika, że korespondencja w sprawie nakazu płatniczego podatku od nieruchomości zlokalizowanej w Starym Wiśniczu jest wysyłana na adres: ul. [...], [...] Kraków. Mając na uwadze powyższe okoliczności, MOPS w Nowym Wiśniczu uznał, że Burmistrz Nowego Wiśnicza jest niewłaściwy do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku i przekazał sprawę do rozstrzygnięcia Prezydentowi Miasta Krakowa, jako organowi właściwemu. Krakowskie Centrum Świadczeń Urzędu Miasta Krakowa, pismem z dnia 14 czerwca 2023 r., wezwało wnioskodawcę do jednoznacznego wskazania adresu zamieszkania/prowadzenia gospodarstwa domowego. W odpowiedzi na wezwanie zainteresowany oświadczył, że adres jego zamieszkania i zameldowania, na dzień 3 lipca 2023 r., znajduje się w Starym Wiśniczu. Wobec powyższego wniosek został przekazany przez Krakowskie Centrum Świadczeń Urzędu Miasta Krakowa według właściwości do MOPS w Nowym Wiśniczu. Dnia 17 lipca 2023 r. MOPS w Nowym Wiśniczu wystąpił z wnioskiem do Zakładu Usług Komunalnych w Nowym Wiśniczu o udzielenie informacji czy nieruchomość Stary Wiśnicz [...] jest przyłączona do kanalizacji oraz o ilości odprowadzanych ścieków. W odpowiedzi poinformowano, że powyższa nieruchomość posiada własną studnię, a ścieki są odprowadzane do miejskiej kanalizacji. Organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu o właściwość wskazał, że z przedstawionego zużycia wynika, iż ilość ścieków odprowadzana z nieruchomości przez większość roku jest znikoma (1 m3), a nawet zerowa (w okresie od grudnia 2022 do marca 2023). Większa ilość ścieków odprowadzana jest jedynie w okresie letnim, wakacyjnym. W ocenie organu powyższe dane mogą wskazywać, że zainteresowany zamieszkuje w miejscowości Stary Wiśnicz jedynie sezonowo, okazjonalnie, a więc nie jest to stałe miejsce jego zamieszkania. Wystąpiono także do Urzędu Miejskiego w Nowym Wiśniczu o udzielenie informacji, czy na adres Stary Wiśnicz [...] została złożona deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W odpowiedzi uzyskano informację, że z przedmiotowej nieruchomości nie została złożona deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Organ podkreślił, że również zebrany wcześniej materiał dowodowy wskazuje, iż wnioskodawca nie mieszka na stałe na terenie gminy Nowy Wiśnicz, a świadczy o tym m.in.: • korespondencja dotycząca nakazu płatniczego wysyłana na adres: ul. [...], [...] Kraków; • zatrudnienie wnioskodawcy w Krakowie; • uczęszczanie przez dziecko zainteresowanego do szkoły w Krakowie; • posiadanie lekarza rodzinnego w Krakowie; • pobieranie świadczenia 500+ w Krakowie; • zadeklarowanie przez wnioskodawcę w ZUS adresu: ul. [...], [...] Kraków. Burmistrz Nowego Wiśnicza powołał się na treść art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym, zgodnie z którym dodatek węglowy przysługuje w gospodarstwie domowym osobie fizycznej oraz osobie z nią spokrewnionej lub niespokrewnionej pozostającej w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkującej i gospodarującej (gospodarstwo wieloosobowe), a także na art. 2 ust. 12 powyższej ustawy, zgodnie z którym wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej wniosek. W kontekście powyższych przepisów, oraz powziętych w sprawie ustaleń, uznał iż nie jest właściwy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie dodatku węglowego, albowiem powyższe przepisy nie posługują się pojęciem zameldowania, czy też czasowego przebywania. W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezydent Miasta Krakowa wskazał, iż organem właściwym w sprawie jest Burmistrz Nowego Wiśnicza. Argumentując swoje stanowisko organ, po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy, powołał się na oświadczenie złożone przez wnioskodawcę w odpowiedzi na pismo Krakowskiego Centrum Świadczeń Urzędu Miasta Krakowa z dnia 14 czerwca 2023 r., w którym wyżej wymieniony jednoznacznie wskazał, że jego miejscem zamieszkania jest miejscowość Stary Wiśnicz położona w gminie Nowy Wiśnicz. Mając na uwadze jednoznaczne stanowisko zainteresowanego dotyczące zamieszkiwania w na terenie gminy Nowy Wiśnicz w ocenie Prezydenta Miasta Krakowa zasadnym było przekazanie akt sprawy do MOPS w Nowym Wiśniczu, jako organu właściwego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.". Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy, zatem spór ma charakter negatywny. Spór o właściwość w niniejszej sprawie powstał pomiędzy Burmistrzem Nowego Wiśnicza a Prezydentem Miasta Krakowa w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku S. C. o wypłatę dodatku węglowego. Przedmiotowy spór powstał na tle właściwości miejscowej organów pozostających w sporze, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny. Należy wskazać, że zgodnie z art. 2 ust. 12 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r., poz.1630), wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej ten wniosek. Dla przyznania dodatku węglowego kluczową informacją jest faktyczne zamieszkiwanie i prowadzenie gospodarstwa domowego. Wskazana powyżej ustawa nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Powyższe rodzi konieczność odwołania się do definicji ogólnej tego terminu zawartej w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r., poz. 1610), zgodnie z którą przez miejsce zamieszkania należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (wola stałego pobytu), przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie. Ustawa reguluje natomiast przyznanie dodatku ze względu na źródło ogrzewania konkretnego gospodarstwa domowego. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 2 ustawy o dodatku węglowym, przez gospodarstwo domowe rozumie się zarówno zamieszkiwanie, jak i gospodarowanie w określonym miejscu. Powyższe okoliczności wskazują, że kwestia zamieszkiwania w określonym miejscu jest przesłanką o charakterze materialnoprawnym, warunkującą uzyskanie dodatku, przez co podlega ustaleniu i ocenie na etapie postępowania przed organem właściwym, uprawnionym do przyznania dodatku lub wydania decyzji o odmowie (por. postanowienie NSA z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OW 157/22). Tym samym przesłanka ta nie może być rozstrzygana na etapie sporu o właściwość, bez udziału strony i możliwości weryfikacji jej twierdzenia o zamieszkiwaniu w określonym miejscu z jej udziałem. Wówczas to bowiem organ winien dokonać weryfikacji wniosku mając na uwadze okoliczności takie jak informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie świadczeń rodzinnych, świadczeń wychowawczych, dodatku osłonowego i dodatku mieszkaniowego, czy dane zgromadzone w rejestrze PESEL. W tym kontekście należy również odczytywać instytucję wywiadu środowiskowego, mającego na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego przeprowadzanego w miejscu zamieszkania wnioskodawcy, która została uregulowana w art. 2 ust. 15 b ustawy. W przypadku uprzedniego ustalenia, że miejsce to nie jest tożsame z podanym we wniosku i tożsamym z lokalizacją nieruchomości, wywiad nie mógłby zweryfikować informacji, co do danych zawartych we wniosku, dotyczących źródła ogrzewania. Wskazanie w ustawie na właściwość organu miejsca zamieszkania nie pozwala organom na możliwość badania, w jakiej miejscowości osoba faktycznie przebywa z zamiarem stałego pobytu, jako przesłanki własnej właściwości. W przypadku postępowania prowadzonego na wniosek, wniosek taki powinien odpowiadać wymogom dla pierwszego pisma w sprawie (art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 3 k.p.a.), co oznacza obowiązek podania adresu, także w przypadku pisma wnoszonego w postaci elektronicznej. W przedmiotowej sprawie wniosek został złożony na opracowanym wzorze wniosku, w którym wnioskodawca jako swoje miejsce zamieszkania podał miejscowość Stary Wiśnicz położoną w gminie Nowy Wiśnicz i określił Burmistrza Nowego Wiśnicza jako adresata wniosku. To zatem do tego organu należy zweryfikowanie, czy wnioskodawca spełnia przesłanki materialnoprawne do otrzymania dodatku, w szczególności czy pod wskazanym adresem zamieszkuje i gospodaruje, a jego gospodarstwo domowe jest ogrzewane źródłem ciepła, które jest wyszczególnione w art. 2 ust. 1 ustawy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.