I OW 146/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Wójta Gminy Izabelin o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Izabelin a Wójtem Gminy Stoczek Łukowski w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku W. P. o przyznanie zasiłku stałego wraz z ubezpieczeniem zdrowotnym postanawia: wskazać Wójta Gminy Stoczek Łukowski jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Dyrektor Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Izabelinie, działając w imieniu Wójta Gminy Izabelin, złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Izabelin a Wójtem Gminy Stoczek Łukowski w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku W. P. o przyznanie zasiłku stałego wraz z ubezpieczeniem zdrowotnym. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że od dnia 25 stycznia 2023 r. W. P. nie mieszka w domu jednorodzinnym u G. M., gdzie na piętrze zajmował jeden pokój z dostępem do kuchni, łazienki i WC. Nie pracował zawodowo ani dorywczo, jedyne jego źródło utrzymania stanowił zasiłek stały przyznany z GOPS w Izabelinie w kwocie 719,00 zł. Po otrzymaniu informacji ze środowiska - właścicielki Bistro [...] że klient śpi w ogródku należącym do w/w lokalu i nie mieszka w L. (gmina Izabelin) u G. M. – w dniu 6 kwietnia 2023 r. – pracownik socjalny kontaktował się telefonicznie z właścicielką domu, która potwierdziła informacje, że W. P. nie mieszka u niej z uwagi na fakt nadużywania przez niego alkoholu. W dniu 7 kwietnia 2023 r. pracownik socjalny był u G. M., która złożyła w tej sprawie stosowne oświadczenie. Wskazano, że w dniu 17 kwietnia 2023 r. W. P. zgłosił się do GOPS w Izabelinie z prośbą o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek stały z ubezpieczeniem oraz posiłku od dnia 1 kwietnia 2023 r. Złożył pisemne oświadczenie, że jest osobą bezdomną i wyraził zgodę na uchylenie decyzji przyznającej zasiłek stały z ubezpieczeniem zdrowotnym. Organ stwierdził zatem, że z akt sprawy wynika, iż od dnia 25 stycznia 2023 r. W. P. przebywa na terenie gminy Izabelin w różnych miejscach co potwierdza właścicielka Bistro [...] — A. S., która na jego prośbę dostarczała mu obiady pod różnymi adresami na terenie gminy. Wskazano, że w dniu 11 maja 2023 r. do GOPS w Izabelinie wpłynęło zawiadomienie z GOPS w Stoczku Łukowskim, z dnia 9 maja 2023 r., o przekazaniu wniosku W. P. według właściwości. Ośrodek uzasadnił, że ma wątpliwość co do bezdomności W. P., wynikające z tego, że G. M. wyraziła zgodę, aby zasiłek stały był wpłacany na jej konto. Podano, że z informacji uzyskanych od matki W. P. – T. P. z dnia 9 maja 2023r. wynika, iż w przeszłości syn wielokrotnie rozstawał się z konkubiną – G. M. zam. L. (gmina Izabelin). Wskazano, że matka W. P. w rozmowie telefonicznej z synem – w styczniu 2023 r. – uzyskała informacje, że mieszka on u swojego kolegi zajmując jeden pokój na poddaszu/strychu. Prosiła syna, by wrócił do domu rodzinnego, jednak on za każdym razem odmawia pomocy. Wskazano, że w dniu 12 maja 2023 r. pracownik socjalny z GOPS w Izabelinie po otrzymaniu nowych informacji i dokumentacji z GOPS w Stoczku Łukowskim, ponownie skontaktował się telefonicznie z W. P. w celu ustalenia miejsca zamieszkania na terenie Gminy Izabelin i przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, w miejscu jego zamieszkania, tj. u kolegi, gdzie mieszka na poddaszu zajmując jeden pokój. W oświadczeniu z dnia 12 maja 2023 r. W. P. podał, iż nie mieszka u G. M. w L. Wskazał, że śpi na ławkach i przystankach, nocami jeździ autobusami od pętli autobusowej do pętli. Otrzymuje jedzenie od znajomych, którym jak twierdzi kiedyś pomógł. Nie jest w stanie wskazać stałego miejsca zamieszkania. Podczas rozmowy z pracownikiem socjalnym W. P. wyjaśnił, że faktycznie powiedział matce, iż śpi u kolegi na poddaszu, ale była to nieprawda – powiedział tak, by matka nie martwiła się o niego. W świetle przytoczonych powyżej okoliczności faktycznych, w ocenie GOPS w Izabelinie, W. P. od dnia 25 stycznia 2023 r. jest osobą bezdomną, zameldowaną na pobyt stały w miejscowości S., 21-450 Stoczek Łukowski. Podkreślono, że nie ma on możliwości zamieszkania w lokalu, w którym jest zameldowany na pobyt stały. Z zebranych dowodów wynika, że jest to dom matki W. P., w którym nie mieszka on od 20 lat. W. P. osobiście nie odwiedza matki, ich kontakty pozostają ograniczone do sporadycznych rozmów telefonicznych. Nie widują się. Wobec tego organ uznał, że oświadczenie matki W. P. co do możliwości powrotu do domu nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonych dowodach. W ocenie Wójta Gminy Izabelin, sytuacja W. P. uzasadnia zakwalifikowanie go jako osoby bezdomnej w świetle art. 6 pkt 8 ustawy dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901 - dalej "u.p.s."). Wskazując na brzmienie art. 101 ust. 1 i 2 u.p.s. i art. 25 K.c., stwierdzono, że w stosunku do W. P. powinien znaleźć zastosowanie ust. 2 w/w przepisu, gdyż spełnione zostały przesłanki uznania go za osobę bezdomną. Gminą ostatniego miejsca jego zameldowania jest Gmina Stoczek Łukowski. W odpowiedzi na powyższy wniosek, Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Stoczku Łukowskim, działając z upoważnienia Wójta Gminy Stoczek Łukowski wniósł o wskazanie Wójta Gminy Izabelin jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu wskazano, że 4 maja 2023 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Stoczku Łukowskim wpłynęło postanowienie z dnia 27 kwietnia 2023 r. z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Izabelinie o przekazaniu wniosku z dokumentacją dotyczącą przyznania pomocy dla W. P. celem rozpatrzenia wniosku o przyznanie zasiłku stałego wraz z ubezpieczeniem zdrowotnym i podjęcia decyzji. Podano, że w dniu 9 maja 2023 r pracownik socjalny GOPS w Stoczku Łukowskim udał się pod adres zameldowania W. P., tj. S., 21-450 Stoczek Łukowski. Pod w/w adresem zastano jego matkę – T. P., która wskazała, że syn od 20 lat nie był w domu rodzinnym. Podała, że rodzice z synem utrzymują jedynie kontakt telefoniczny. Wskazała, że syn w rozmowie z nią na przełomie stycznia/lutego 2023r. przekazał im informację, że rozstał się ze swoją wieloletnią partnerką – G. M. i na ten moment zajmuje jeden pokój na poddaszu u swojego kolegi. T. P. wskazała, że syn w przeszłości wielokrotnie rozstawał się z partnerką, po czym partnerzy ponownie się ze sobą związywali, zatem uznała, że i tym razem to jedynie przejściowe. T. P. wskazała, że wielokrotnie po tej rozmowie proponowała synowi powrót do domu rodzinnego, jednakże syn zawsze odmawiał tej pomocy. W związku z ustaleniami poczynionymi przez pracownika socjalnego GOPS w Stoczku Łukowskim, pismem z dnia 9 maja 2023 r. przekazał według właściwości do GOPS w Izabelinie wniosek W. P. GOPS w Stoczku Łukowskim, wskazując na wątpliwość wobec domniemanej bezdomności W. P. Podano, że w dniu 12 maja 2023 r. pracownik socjalny i starszy pracownik socjalny GOPS w Stoczku Łukowskim sporządzili protokół przesłuchania z T. P. Wynika z niego, że w trakcie przesłuchania wskazała ona, że W. P. od 20 lat nie był w domu rodzinnym. Przez ten cały czas życiowo, a także zarobkowo związany był z innymi miejscowościami. T. P. wskazała, że syn pracował w Warszawie przez kilka lat, gdzie miał wynajęte mieszkanie i pozostawał w nieformalnym związku z kobietą. Po rozstaniu z partnerką przeniósł się do Gminy Izabelin, gdzie uczuciowo związał się z G. M. i tam też pracował zarobkowo. T. P. zaproponowała synowi możliwość powrotu do rodzinnego domu, jednak ten odmówił oferowanej pomocy. T. P. wskazała, że wielokrotnie w dalszych rozmowach telefonicznych z synem proponowała mu powrót do domu, jednakże syn odmawiał. Wskazano, że W. P. na przełomie maja/czerwca przyjechał do swojego rodzinnego domu. Z racji tego, że T. P. w owym czasie przebywała na oddziale szpitalnym, w domu przyjął go ojciec – Z. P. Organ wskazał, że z protokołu przesłuchania świadka z dnia 12 czerwca 2023r. sporządzonego ze Z. P. wynika, że W. P. do rodzinnego domu przyjechał samochodem w towarzystwie dwóch kolegów. Z. P. wskazał, że proponował synowi pozostanie w domu, jednakże ten odmówił. Z. P. wskazał, że syn po dwugodzinnym pobycie odjechał z kolegami do Gminy Izabelin. W ocenie organu, przy tak ustalonym stanie faktycznym zachodzą poważne wątpliwości, czy W. P. jest osobą bezdomną. W. P. sypia bowiem okazjonalnie u osób, które zaofiarują mu okazjonalną pomoc, zaś będąc w swoim rodzinnym domu odmówił pomocy ofiarowanej przez rodziców w postaci możliwości zamieszkania w rodzinnym domu, co wiązałoby się z poprawą jego sytuacji materialno- bytowej. Zdaniem organu, przytoczone powyżej okoliczności faktyczne pozwalają na stwierdzenie, że decyzja W. P. o pozostaniu w Gminie Izabelin jest umotywowana tym, że to właśnie tam znajduje się jego centrum życiowe. W. P. pomimo posiadania rodziny i domu rodzinnego w Gminie Stoczek Łukowski w miejscowości S. nie jest bowiem z tym miejscem związany w żaden możliwy sposób. Zdaniem Wójta Gminy Stoczek Łukowski, z Gminą Izabelin W. P. łączy zamiar stałego pobytu już od kilku lat. To z Gminą Izabelin łączy on swoje aspekty życia: zdrowie, czyli opiekę lekarską, otoczenie, czyli relacje ze znajomymi, uczucia, czyli zawieranie związków partnerskich. Wskazano, że w poprzednich latach, gdy stan zdrowia W. P. pozwalał na wykonywanie pracy zarobkowej, czy dorywczej, z Gminą Izabelin łączył go także aspekt zarobkowy. Dodatkowo podano, że W. P. w swoich oświadczeniach wskazuje jako adres zamieszkania na miejscowość L., kod pocztowy [...], a także wskazuje adres G. M. jako adres do korespondencji w sprawie o rozpatrzenie wniosku o udzielenie pomocy w formie przyznania zasiłku stałego wraz ze składką zdrowotną. GOPS w Stoczku Łukowskim zauważył, że otoczenie W. P. wykazuje się dobrą wolą i troską, o czym świadczy przywiezienie go przez kolegów do rodzinnego domu na dwugodzinne odwiedziny. Fakt ten przeczy stanowisku GOPS Izabelin o braku perspektyw na integrację ze środowiskiem w Gminie Izabelin w związku z pozostaniem w domniemanej bezdomności. W ocenie Wójta Gminy Stoczek Łukowski, centrum życiowe W. P. skupia się w Gminie Izabelin, tam powrócił po odwiedzinach u rodziców. Zdaniem organu, jego przebywanie w miejscowości Izabelin nie jest przypadkiem, a zamierzonym działaniem. Zatem organ stwierdził, że uznanie Gminy Izabelin jako miejsca zamieszkania W. P. jest właściwe w okolicznościach niniejszej sprawy, co jest równoważne z uznaniem W. P. za mieszkańca Gminy Izabelin. Zdaniem Wójta Gminy Stoczek Łukowski, W. P. nie można zakwalifikować jako osoby bezdomnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe, zatem spór ma charakter negatywny. W niniejszej sprawie spór o właściwość powstał pomiędzy Wójtem Gminy Izabelin a Wójtem Gminy Stoczek Łukowski w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku W. P. o przyznanie zasiłku stałego wraz z ubezpieczeniem zdrowotnym. Zgodnie z treścią art. 101 u.p.s., właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania", o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.p.s. Jednakże w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym przez miejsce zamieszkania – w świetle ogólnej definicji zawartej w art. 25 ustawy Kodeks cywilny – należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów (postanowienie NSA z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OW 212/21). Samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego. Miejscem takim zatem jest miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa oraz gdzie aktualnie koncentrują się jej sprawy życiowe. O miejscu zamieszkania według tego przepisu decydują zatem dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów. Natomiast pojęcie osoby bezdomnej na potrzeby ustawy o pomocy społecznej definiuje art. 6 pkt 8 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Przepis art. 6 pkt 8 u.p.s. przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy z nich odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania. Natomiast drugi stan dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie. W niniejszej sprawie, z jej akt wynika, że W. P. w dniu 25 stycznia 2023 r. wyprowadził się od swojej partnerki, u której zamieszkiwał – w L. (gmina Izabelin). Z akt wynika ponadto, że od 20 lat nie był on w domu rodzinnym (Gminie Stoczek Łukowski), z rodziną kontaktuje się jedynie telefonicznie. Odmawia powrotu do domu, pomimo wielokrotnych propozycji matki. Z kolei z oświadczeń W. P. wynika, że śpi na ławkach i przystankach autobusowych. W kwestionariuszu wywiadu środowiskowego z dnia 26 kwietnia 2023r. w rubryce "miejsce zamieszkania", skreślono słowo "zamieszkania" i dopisano "zameldowania", podając adres: 21-450 Stoczek Łukowski, S., zaś w rubryce "miejsce pobytu osoby bezdomnej", wskazano Gminę Izabelin, z kolei w rubryce "adres do korespondencji", wskazano na Izabelin, ul. [...], [...] L.. Dalej, w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego, w rubryce "dodatkowe informacje" podano, że W. P. jest osobą bezdomną, mieszka na terenie Gminy Izabelin. Do 25 stycznia 2023 r. mieszkał u swojej partnerki G. M. w L. (gmina Izabelin). W w/w terminie wyprowadził się od niej, co potwierdza jej oświadczenie z dnia 7 kwietnia 2023 r. W. P. legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności – orzeczenie do dnia 10 sierpnia 2024 r., porusza się przy pomocy kul. W w/w wywiadzie środowiskowym zawnioskował o przelanie zasiłku stałego wraz z ubezpieczeniem zdrowotnym na wskazane konto bankowe, które jest kontem jego byłej partnerki. W odrębnym oświadczeniu – także z dnia 26 kwietnia 2023 r. – była partnerka W. P. – G. M. – wyraziła zgodę na przekazywanie jego zasiłku stałego na jej konto bankowe. W oświadczeniu z dnia 17 kwietnia 2023 r. o zapewnieniu, że w okresie ostatnich 12 miesięcy nie uzyskał żadnych jednorazowych korzyści finansowych, w rubryce "adres zamieszkania" także podał, że jest bezdomny. Również w innym oświadczeniu z dnia 17 kwietnia 2023 r. (k- 18) wskazał, że od lutego 2023 r. jest osobą bezdomną. Z kolei w oświadczeniu z dnia 12 maja 2023 r. (k-22), wskazał, że nie mieszka u G. M. Podał, że śpi na ławkach i przystankach. Podkreślił, że nie jest w stanie wskazać miejsca stałego pobytu, podkreślając jednocześnie, że jego była partnerka wyraziła zgodę na to, aby jego zasiłek stały wpływał na jej konto. Podał, że jedzenie otrzymuje od ludzi, którym, kiedyś pomógł. Wobec tego, mając na uwadze stan faktyczny niniejszej sprawy, należy uznać, że W. P. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. Nie podważa tego fakt, że na konto bankowe jego byłej partnerki (zamieszkałej w Gminie Izabelin) ma wpływać jego zasiłek. W okolicznościach niniejszej sprawy wygląda to na zwykłą chęć pomocy, nic więcej. Na pewno zaś nie jest to okoliczność przemawiająca za zamieszkiwaniem W. P. na terenie Gminy Izabelin. Tym bardziej, że w aktach sprawy widnieją oświadczenia G. M. o tym, że W. P.. od dnia 25 stycznia 2023 r. u niej nie mieszka, zaś on sam wskazuje, że od lutego 2023 r. jest bezdomny, śpi na ławkach i przystankach. Tym samym należy uznać, że wnioskodawca jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 ust. 8 u.p.s. Podstawową przesłanką bezdomności wyrażoną w powyższym przepisie jest bowiem niezamieszkiwanie w lokalu mieszkalnym. Przesłanka "niezamieszkiwania" nie została co prawda zdefiniowana w żadnym z przepisów ustawy o pomocy społecznej, zatem przy jej określeniu należało posłużyć się sformułowaniem "miejsca zamieszkania" zawartym w art. 25 K.c. Pojęcie "niezamieszkiwania", jako braku wyznaczonej wolą zainteresowanego przestrzeni życiowej zdatnej do przebywania w niej oraz do planowania własnego pobytu w niej na przyszłość winno być konfrontowane z lokalem mieszkalnym. Osoba niemająca lokalu mieszkalnego przeznaczonego na stały pobyt osób w celach zaspokajania ich potrzeb mieszkaniowych, a więc nieprzebywająca w takim lokalu i – równocześnie – nieprzejawiająca swoim zachowaniem oraz planami życiowymi woli koncentracji swoich życiowych interesów w takim pomieszczeniu jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. (W. Maciejko [w:] P. Zaborniak, W. Maciejko, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, wyd. IV, Warszawa 2013, art. 6.). Za taką sytuację z pewnością należy uznać spanie na ławkach i przystankach, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Należy podkreślić, ze treść art. 101 u.p.s. wskazuje, że w przypadku osób bezdomnych nie ma znaczenia miejsce zamieszkania, tym samym nie bada się zamiaru co do stałego pobytu, lecz ustala się gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. W niniejszej sprawie bezspornym jest fakt, że ostatnie miejsce zameldowania W. P. na pobyt stały znajdowało się na terenie Gminy Stoczek Łukowski. W konsekwencji uznać należy, że zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s., organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o przyznanie zasiłku stałego wraz z ubezpieczeniem zdrowotnym jest Wójt Gminy Stoczek Łukowski. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.