I GSK 1528/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant starszy asystent sędziego Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 30 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 128/21 w sprawie ze skargi R.K. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie z dnia 3 grudnia 2020 r. nr OR12-2020-194 w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: Sąd I instancji, WSA) wyrokiem z 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 128/21 – stosownie do treści art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U.2024.935. ze zm., dalej: p.p.s.a.) – oddalił skargę R.K. (dalej: strona, skarżący) na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie (dalej: Dyrektor ARiMR) z dnia 3 grudnia 2020 r. w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami ONW na rok 2017 (przy uwzględnieniu wskazań wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 3 czerwca 2019 r., sygn. III SA/Gl 197/19). Skargę kasacyjną – stosownie do art. 173 p.p.s.a. – wywiodła strona zaskarżając wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i – alternatywnie – uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora ARiMR z 3 grudnia 2020 r. lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Nadto zażądano – na podstawie art. 205 p.p.s.a. - zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi strona zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć (i w ocenie skarżącego miały) istotny wpływ na wynik sprawy a konkretnie: a) art. 233 § 1, art. 244, art. 245 Kodeksu Postępowania Cywilnego [dalej: KPC] w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez niedokonanie jasnej wykładni materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, przede wszystkim w zakresie zdolności S. O. do składania skutecznych oświadczeń, zarówno w dacie składania konkurencyjnego wobec skarżącego wniosku o przyznanie płatności obszarowych jak i w toku skarżonego postępowania administracyjnego. Powyższe dotyczy zarówno dowodów z dokumentów urzędowych (kopie z akt Prokuratury i akt sądowych, jak i opinii sądowo-psychiatrycznej), jak i dowodów z dokumentu prywatnego, tj oświadczenia S. O. o wyrażeniu zgody na ubieganie się o płatności obszarowe przez skarżącego; b) art. 233 i art. 244 i art. 259 pkt 1 KPC w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2019.2167 z późn. zm.). w związku z art. 79 i art. 82 Kodeksu Postępowania Administracyjnego [dalej: KPA] w związku z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U.2021.182 z późn. zm.). poprzez uznanie za zgodne z prawem prowadzenie postępowania administracyjnego z udziałem strony niezdolnej do komunikowania swoich spostrzeżeń. Niezdolność do komunikowania przez S. O. swoich spostrzeżeń została stwierdzona w drodze opinii sądowo-psychiatrycznej, która została złożona do akt sprawy; c) art. 144 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 w związku także z art. 244 KPC w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez brak umotywowanej oceny okoliczności z których w ocenie Sądu I instancji, który w tym zakresie podzielił ustalenia organu, posiadaczami spornego gruntu byli zarówno skarżący, jak i S. O. Podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że grunt w dobrej kulturze rolnej utrzymywał wyłącznie skarżący; d) art. 233 §1 w związku z art. 244 KPC w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez nienależytą ocenę zgromadzonego w aktach sprawy dokumentu, tj., oświadczenia S. O. o wyrażeniu zgody na ubieganie się o przyznanie płatności obszarowych przez skarżącego, która to zgoda spełnia wymagania wynikające z art. 20 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego (...); e) art. 233 § 1 w związku z art. 244 KPC w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez nienależytą ocenę braku przeprowadzenia przez kluczowego dowodu w sprawie, tj. dowodu z bazy Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt, który to dowód pozwoliłby na prawidłową ocenę zeznań świadków, tj. G. Z. i M. W.; f) art. 10 i 90 p.p.s.a. w związku z art. 15 zzzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.1842 z późn. zm.) rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym pomimo braku do tego podstaw faktycznych i prawnych; g) art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 15 zzzs4 ust. 3 cyt. ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) poprzez brak zawieszenia postępowania pomimo wniosku strony z uwagi na istotne wątpliwości co do poczytalności S. O. oraz toczące się postępowanie w sprawie jego ubezwłasnowolnienia z uwagi na okoliczności istniejące również w dacie składania przez S. O. wniosku o przyznanie płatności ONW. Wyżej wskazane uchybienia w sposób doniosły wpłynęły na skarżone orzeczenie. W wyniku zarzucanych uchybień Sąd oparł się na nieprawidłowych ustaleniach faktycznych oraz w sposób niepełny lub błędny ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. II. W konsekwencji naruszeń przepisów postępowania Sąd I instancji niewłaściwie zastosował prawo materialne i niewłaściwie ocenił ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie wnioskującemu płatności obszarowych, a konkretnie: a) art. 26 cyt. ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego (...) w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014–2020 (Dz.U.2015.364 z późn. zm.) poprzez odmowę przyznania stronie płatności pomimo spełniania przez wszelkich wymaganych prawem warunków do ich otrzymania; b) art. 2 ust. 1 pkt 23 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 181, str. 48 z późn. zm.). W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15, niepublikowane). W dalszej kolejności – stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1893/14 – wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie sądu kasacyjnego jest autor skargi kasacyjnej; do niego należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich form. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny w żaden sposób modyfikować, uzupełniać lub poprawiać skargę kasacyjną, której sporządzenie ustawodawca w p.p.s.a. powierzył specjalistom. W nawiązaniu do powyższych uwag, które mają charakter ogólny, wskazać dodatkowo należy, że zarówno z art. 183 § 1, jak i z art. 174 oraz art. 176 p.p.s.a. wynika, że do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska Sądu I instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten Sąd rozważone czy ocenione. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzuty kasacyjne oraz ich uzasadnienie nieodpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Zaznaczyć należy, że Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych lub ich uzasadnienia. Przypomnienie powyższych zasad było niezbędne ze względu na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych w niniejszej sprawie. W petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. Jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie tylko nie odniesiono się do poszczególnych zarzutów ale także nie wykazano wpływu zarzucanego naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Samo stwierdzenie, że "uchybienia mogły mieć (i w ocenie skarżącego miały) istotny wpływ na wynik sprawy" nie jest wystarczające, aby przyjąć, że strona wykazała wpływ zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, że nie dokonano jasnej wykładni materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie jest zrozumiały. Nie wyjaśnia tego odwołanie się do kilku konkretnych dokumentów urzędowych oraz nieoznaczonego dokumentu prywatnego w postaci oświadczenia S.O. o wyrażeniu zgody na ubieganie się o płatności obszarowe przez skarżącego (takich oświadczeń było kilka, co wynika z akt sprawy) - patrz zarzuty opisane w punktach I a, I b i I d petitum skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawia natomiast stan sprawy ustalony z punktu widzenia strony a nie ustalony przez organ i zaakceptowany przez Sąd I instancji. Tymczasem, w świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd I instancji, nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny – por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo). W zakresie naruszeń opisanych w punktach I.c, I.f, I.g petitum należy wskazać, że częściowo powołane są tam przepisy, nie istnieją, co dotyczy przepisu art. 15 zzzs(4) ustawy z dnia 2 marca 2020 r. oraz art. 144 § 4 p.p.s.a. Nawet, jeżeli uznać, że skarżący popełnił oczywisty błąd pisarski i w zarzucie I. c chodzi stronie w istocie o przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. to i tak podniesiony zarzut nie może zostać uwzględniony ponieważ tym zarzutem skarżący kasacyjnie usiłuje podważyć poczynione ustalenia faktyczne. Tymczasem na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną (por. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2243/11). Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, a jedynie ocenia, jak z obowiązku ustalenia stanu faktycznego wywiązał się organ administracji. W związku z tym nie może budzić wątpliwości, że ocena ta musi być dokonywana (wyjaśniana) w ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Najogólniej rzecz ujmując, podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. W konsekwencji, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez sąd przyjęty, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09), w szczególności za pomocą tej podstawy nie można kwestionować przyjętej przez sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Na tle tej sprawy zasadniczą kwestią, której zdaje się nie dostrzegać w pełni wnoszący skargę kasacyjną, że zarówno organ, jak i Sąd I instancji a także obecnie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 153 p.p.s.a. są związane wyrokiem WSA w Gliwicach z 3 czerwca 2019 r. wydanym w sprawie sygn. akt III SA/Gl 197/19, co słusznie podkreślił Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego aktualnie wyroku. Stwierdzenie, że skarżący kasacyjnie nie w pełni dostrzega tę kwestię ma swoje oparcie w tym, że co prawda w uzasadnieniu niniejszej skargi kasacyjnej jej autor podaje, że organ nie wykonał wskazań zawartych w przywołanym wyroku, czego – zdaniem strony - nie uwzględnił Sąd I instancji wydając wyrok oddalający skargę. Jednakże zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 153 p.p.s.a. w niniejszej skardze nie postawiono. Niezastosowanie się natomiast przez organ administracji publicznej do oceny prawnej wyrażonej w takim orzeczeniu, stanowi naruszenie prawa dające podstawę do uchylenia wydanej przez ten organ decyzji. Nie postawienie zatem omawianego zarzutu kasacyjnego powoduje, że ta kwestia pozostaje poza kontrolą Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym postępowaniu a stwierdzenie Sądu I instancji zawarte w zaskarżonym wyroku, że organ nie naruszył art. 153 p.p.s.a. należy uznać za nie podważone. W efekcie, wobec nie podważenia stanu faktycznego ustalonego przez organ i zaakceptowanego, jako prawidłowy przez Sąd I instancji za nietrafne należy uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego sformułowane w punktach II. a i II b petitum skargi kasacyjnej. Jak wynika z ugruntowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiska, nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Wynika to bowiem z okoliczności, że błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (np. wyroki NSA z 5 września 2014 r., sygn. I OSK 1119/13; z 15 czerwca 2021 r., sygn. III OSK 181/21 –dostępne w CBOSA – orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.