II SAB/Wr 266/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 16 listopada 2023 r. sprawy ze skargi J. P.-D. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 (pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE J. P.-D. (dalej: skarżąca), działając za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika w dniu 9 czerwca 2023 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpoznania jej odwołania od decyzji Starosty Kamiennogórskiego z dnia [...] r., znak [...] w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Pełnomocnik skarżącej zarzucając naruszenie naczelnych zasad postępowania, takich jak zasada praworządności (art. 6 k.p.a.), zasada szybkości postępowania (art. 12 § 1 i 2 k.p.a.) oraz zasady budowania zaufania do władzy publicznej wniósł o: 1/ zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 7 dni od uprawomocnienia wyroku, 2/ stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, 3/ stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4/ przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 5.000 zł, 5/ zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Autor skargi po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy podniósł, że bezczynność Wojewody naruszyła szereg przepisów postępowania administracyjnego, w tym zasad wyrażonych w art. 6, 8 i 12. Naruszenie prawa miało miejsce, zdaniem pełnomocnika skarżącej, z rażącym naruszeniem prawa uwzględniając znaczne przekroczenie terminów, pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Wnioskowana przez stronę suma pieniężna została umotywowana krzywdą jaką poniosła strona oraz koniecznością jej rekompensaty. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Oświadczył, że na termin załatwienia sprawy wpłynęła potrzeba rozpatrzenia odwołania w sposób prawidłowy, z poszanowaniem zasady praworządności oraz zasady prawdy obiektywnej, stanowiących naczelne zasady postępowania administracyjnego, jak również liczba spraw załatwianych oraz braki kadrowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, dotyczy bezczynności Wojewody w prowadzeniu postępowania odwoławczego dotyczącego odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielającego pozwolenia na budowę. Poprzedzona została ponagleniem z dnia 17 maja 2023 r., w którym skarżący zarzucił Wojewodzie bezczynność. Tym samym spełniony został warunek formalny wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a. Przystępując do rozpoznania skargi zaznaczyć należy, że podstawę procesową działania organów administracji publicznej w zakresie rozpoznania odwołania regulują w niniejszej sprawie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Pojęcie bezczynności nie zostało zdefiniowane w przepisach p.p.s.a., jednak wynika ono z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującego instytucję ponaglenia. W przepisie tym ustawodawca określa bowiem bezczynność jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy znaczenie ma zatem art. 35 § 1 k.p.a., który nakazuje organom administracji publicznej załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, następnie, czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17, CBOSA). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zasada szybkości postępowania nie pozostaje przy tym w kolizji z zasadą legalizmu, gdyż obie te zasady powinny być realizowane w równym stopniu (por. NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2016 r., II GSK 916/15, CBOSA). Kontrolując postępowanie objęte skargą Sąd miał także na uwadze, że po myśli art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest natomiast obowiązany zawiadomić stronę, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy Sąd, po zapoznaniu się z aktami sprawy stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w przedstawionym wcześniej rozumieniu. W realiach niniejszej sprawy, akta sprawy wraz z odwołaniem zostały przekazane Wojewodzie przez Starostę Kamiennogórskiego w dniu 8 listopada 2021 r., zatem od tego dnia należy liczyć bieg miesięcznego terminu do załatwienia sprawy, który dla organu odwoławczego wynika z art. 35 (§ 3) k.p.a. Uwzględniając, że na dzień wniesienia skargi w dniu 9 czerwca 2023 r. postępowanie odwoławcze nie zostało zakończone należało uznać, że organ terminu tego nie dochował. Od dnia wpływu do organu akt do dnia wniesienia skargi Wojewoda nie podjął żadnych działań zmierzających do zakończenia postępowania zainicjowanego odwołaniem. W efekcie uznać należy, że organ odwoławczy przekroczył miesięczny termin rozpatrzenia sprawy prowadząc postępowanie przez ponad 19 miesięcy. W świetle przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona, gdyż zachowanie organu w kontrolowanym okresie oceniane z punktu widzenia powołanych wcześniej przepisów prawa procesowego, w tym w szczególności norm dotyczących definicji bezczynności i terminów załatwiania spraw, spełniało przesłanki bezczynności. Nie ulega wątpliwości, że do dnia wniesienia skargi organ nie załatwił sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej naruszając przy tym wszelkie wymogi wynikające z przywołanego wyżej przepisu art. 35 § 3 k.p.a. i art. 36 k.p.a. Tym samym spełnione zostały przesłanki o których mowa w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. – sprawy nie załatwiono w terminie określonym w przepisach k.p.a. Co istotne, organ nie dochowując terminu wynikającego z art. 35 § 3 k.p.a., nie zawiadomił strony o przyczynach zwłoki, i nie wskazał nowej przewidywanej daty załatwienia sprawy. Wojewoda pozostawał zatem w bezczynności łącznie przez 19 miesięcy pomimo, że przepisy k.p.a. nakazują zakończenie postępowania odwoławczego w ciągu jednego miesiąca. Biorąc pod uwagę całokształt powyższych ustaleń, uwzględniając także stopień skomplikowania sprawy oraz zakres stwierdzonego naruszenia prawa Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie zdefiniował bowiem kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa pozostawiając dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości uznaniu sądu orzekającego a uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności czy przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa i wyraźnie odróżniać się wśród innych naruszeń prawa stanowiąc przypadek wyjątkowy na ich tle (zob. wyrok NSA z dnia 18 marca 2021 r., III OSK 495/21, CBOSA). Jest to więc stan w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się, że będzie ono miało miejsce wówczas, gdy termin przewidziany na załatwienie sprawy zostanie w przekroczony w sposób znaczący. Sformułowanie "znacząco przekroczony" jest zwrotem niedookreślonym wymagającym doprecyzowania w toku rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny. Prawodawca określając terminy rozpoznania sprawy uznaje, że co do zasady są one terminami wystarczającymi do jej załatwienia. Zatem zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniać może ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania. W ocenie Sądu kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez ustawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle istotnym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie znaczące. Tak duże przekroczenie bazowego terminu do rozpoznania sprawy, powinno być też traktowane jako przekroczenie dające podstawę do stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2022 r., II OSK 2012/21, CBOSA). Na gruncie badanej sprawy taka sytuacja zachodzi, ponieważ nawet bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności już tylko pobieżna analiza przebiegu postępowania wskazuje, że naruszono w oczywisty sposób art. 35 § 3 k.p.a. który przyjmuje maksymalny termin miesiąca na załatwienie sprawy odwoławczej. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że w niniejszej sprawie organ naruszył art. 12 oraz art. 35, art. 36 k.p.a. Zaistniała zwłoka nosi cechy rażącego naruszenia prawa ze względu na kilkunastokrotne przekroczenie ustawowego terminu załatwienia sprawy oraz brak należytej aktywności organu w postępowaniu. Wojewoda przez ponad półtorej roku zachowywał bierność i nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Zwłoka która wystąpiła w niniejszym postępowaniu została zatem zawiniona przez organ, który nie dołożył należytych starań, aby zakończyć postępowanie zgodnie z wymogiem art. 12 k.p.a. Opisane zachowanie organu pozostaje w jawnej i oczywistej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada szybkości postępowania oraz z przepisami wyznaczającymi terminy załatwienia sprawy. Procedowanie sprawy łącznie przez prawie półtora roku, podważa nie tylko wskazane wcześniej regulacje procesowe ale również zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników dla władzy publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. Opisana postawa organu nie daje się także pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Nosi przy tym znamiona oczywistości, które w okresie przed wniesieniem skargi nie miało żadnego racjonalnego uzasadnienia mogącego usprawiedliwiać organ administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II sentencji wyroku). Sąd nie zobowiązał jednak organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego kończącego postępowanie, gdyż na dzień wyrokowania sprawa została już załatwiona decyzją z dnia 20 lipca 2023 r. (organ wydał decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję) wydaną po wniesieniu skargi. Skoro przed rozpoznaniem skargi organ zakończył postępowanie odwoławcze w przewidzianej prawem formie, postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie ww. przepisu, tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Z tego też względu, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt III sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu, czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W szczególności przesłanką tą nie jest zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownej ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia. Zważywszy na tę funkcję Sąd orzekł o przyznaniu stronie skarżącej wskazanej w sentencji orzeczenia sumy pieniężnej. Najistotniejszą okolicznością zasądzenia tej należności jest funkcja dyscyplinująco – przymuszająca stosowanego środka, która ma przymusić organ administracji do sprawnego rozpoznania tego rodzaju spraw (także innych podmiotów) w możliwe szybkim terminie. Sąd miał więc na uwadze, że konieczność wypłaty przedmiotowej sumy pieniężnej powinna posłużyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłości i zdyscyplinować organ, stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc jednakże funkcję prewencyjną. Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy ma na celu wymuszenie na organach skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań. Sąd nie uwzględnił jednocześnie żądania strony skarżącej co do wysokości sumy, która powinna być przyznana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że zasądzona kwota jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (czasu trwającej bezczynności, postawy organu - w tym także faktu, że choć po wniesieniu skargi, to organ wydał akt kończący postępowanie). W ocenie Sądu, zasądzona kwota z jednej strony zadośćuczyni stronie za opieszałość organów administracji w załatwieniu jej sprawy, z drugiej będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I –IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).