I OZ 389/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 28 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia W. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1504/22 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi W. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 13 października 2022 r., znak IG-II.7227.12.2022.KB w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów postanawia oddalić zażalenie UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 6 marca 2023 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej przez W. B. decyzji Wojewody Małopolskiego z 13 października 2022 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów. W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd I instancji zwrócił uwagę, że przesłanki określone w art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2022 r., poz. 329 - zwanej dalej P.p.s.a.) uzasadniające zastosowanie ochrony tymczasowej odnieść należy do wszystkich, których decyzja może dotyczyć, a nie tylko do skarżącego. Sąd powinien uwzględnić interesy prawne wszystkich uczestników postępowania. Ważenie interesów nabiera szczególnego znaczenia właśnie w sprawach dotyczących scalenia i wymiany gruntów, gdzie postępowanie opiera się na kompromisie pomiędzy interesami biorących w nim udział. Stąd obowiązkiem sądu jest wyważenie interesów wszystkich stron, także tych, które nie wniosły skargi na decyzję zatwierdzającą projekt scalenia gruntów. Sąd I instancji uznał, że skarżący nie uprawdopodobnił okoliczności uzasadniających twierdzenie, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, co stanowi o braku przesłanek do udzielenia ochrony tymczasowej. Takich argumentów nie dostarcza także analiza akt sprawy. Biorąc pod uwagę liczbę uczestników scalenia, obszar objęty scaleniem (437,5076 ha) oraz fakt, że scalenie spotkało się z aprobatą zdecydowanej większości uczestników (którzy nie kwestionują przed sądem decyzji zatwierdzającej projekt scalenia), WSA w Krakowie stwierdził, że udzielenie ochrony tymczasowej na czas trwania postępowania sądowego nie jest możliwe. Wskazał, że zmiany właścicielskie są normalnym następstwem wykonania zaskarżonej decyzji. Argumentacja wniosku i pisma k. 63 i nast. nie zawiera również odniesienia się do konkretnych relacji na gruncie wywołanych decyzją scaleniową, czy do zmian stosunków własnościowych czy faktycznych, z powodu których należałoby skarżącemu udzielić ochrony tymczasowej (a niebędących zarzutem co do legalności decyzji). Nie wskazuje też na ewentualną wysokość strat, jakie miałby ponieść wnioskodawca na skutek wykonania decyzji scaleniowej. W ocenie Sądu I instancji, uniemożliwia to rzetelną konfrontację sytuacji skarżącego z interesami pozostałych uczestników scalenia i wywiedzenie, dlaczego akurat jego sytuacja jest na tyle szczególna (kwalifikowana), że należałoby wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący zarzucił naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że nie uprawdopodobnił przesłanek do zastosowania instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, podczas gdy zarówno w treści skargi, jak i pisma procesowego z 2 lutego 2023 r. wykazał, że nieruchomości, które otrzyma po zakończeniu postępowania scaleniowego w kształcie określonym przez zaskarżoną decyzję wykazują mniejszą wartość, a wykonanie ww. decyzji spowoduje dla skarżącego skutki bardzo trudne do odwrócenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 P.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże po przekazaniu sądowi skargi sąd może – na wniosek skarżącego – wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, o czym stanowi art. 61 § 3 wskazanej wyżej ustawy. Przy czym katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia jest zamknięty. Podkreślenia wymaga także, iż na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania orzeczenia, sąd nie bada zasadności samej skargi. Obie przesłanki wstrzymania danego aktu lub czynności wymagają konkretyzacji na gruncie realiów każdej sprawy. Posługują się bowiem zwrotami niedookreślonymi prawnie, stąd konieczne jest ich zindywidualizowanie poprzez odniesienie do danego stanu faktycznego. W uproszczeniu można stwierdzić, że ocena wystąpienia przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody wymusza konieczność rozważenia, czy wielkość szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego byłaby wyższa niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju, czy jej rozmiar jest dla strony nadmiernie duży. Również kolejna przesłanka - spowodowania trudnych do odwrócenia skutków - musi być analizowana z uwzględnieniem specyfiki danego aktu administracyjnego i wymaga oceny charakteru i zakresu jego oddziaływania oraz sposobu i możliwości usunięcia efektów jego realizacji. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że wyszczególnione we wniosku ewentualne skutki wykonania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów należy ocenić jako "zwykłe" konsekwencje wykonania tego aktu, nie zaś jako nadzwyczajne okoliczności mogące spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudne do odwrócenia skutki. Sama okoliczność w postaci możliwości dokonania na podstawie tej decyzji stosownych wpisów w księgach wieczystych, czy w ewidencji gruntów nie świadczy jeszcze o zaistnieniu skutków w rozumieniu art. 61 § 3 P.p.s.a. Argumentacja wniosku nie zawiera odniesienia do konkretnych stosunków własnościowych, nie wskazuje też na ewentualną wysokość ponoszonych strat. Uniemożliwia to ocenę sytuacji skarżącego w odniesieniu do interesów wszystkich uczestników postępowania scaleniowego, jak również ocenę ewentualnej szkody przez niego poniesionej. Sąd I instancji słusznie zwrócił uwagę, że dokonując oceny zasadności udzielania wnioskodawcy ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a., nie można tracić z pola widzenia charakteru postępowania scaleniowego, który - niejako obliguje Sąd - do wyważenia interesów wszystkich uczestników scalenia, to jest także tych, którzy nie wnieśli skarg. Zgodnie bowiem z art. 27 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1912 ze zm.), projekt scalenia gruntów może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu, o którym mowa w art. 23 ust. 2 i w art. 26 ww. ustawy, większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Postępowanie scaleniowe opiera się więc na kompromisie pomiędzy interesami wszystkich osób biorących w nim udział. W przedmiotowym postępowaniu scaleniowym brało udział kilkaset osób, zaś decyzja zatwierdzająca projekt scalenia gruntów objęła ponad 400 ha. Zastrzeżenia wniosło tylko 5 uczestników (z czego 3 zostały uwzględnione przez organ I instancji), zaś skargi do sądu administracyjnego wywiodły dwie osoby. Zważywszy, iż projekt scalenia spotkał się z aprobatą zdecydowanej większości uczestników scalenia (w dyspozycji których było ponad 99% gruntów obszaru scalenia – osoby, które wniosły skargi do sądu administracyjnego dysponowały łącznie 10 działkami ze wszystkich 1955 objętych scaleniem), jak również to, że zakres czynności faktycznych i prawnych wynikających z przystąpienia do realizacji ustaleń przyjętych decyzją scaleniową jest znacznie zaawansowany, uzyskanie ochrony tymczasowej przed wykonalnością tej decyzji wymagało wskazania szczególnych, wyjątkowych okoliczności po stronie wnioskodawcy. Takich okoliczności strona skarżąca jednak nie wykazała. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.