II OSK 95/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 29 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 495/20 w sprawie ze skargi W. Z. i A. Z. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 20 stycznia 2020 r. nr WINB-WOA.7722.21.2020.KK w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w decyzji w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 495/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi W. Z. i A. Z. uchylił postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 20 stycznia 2020 r. nr WINB-WOA.7722.21.2020.KK oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jaworznie z dnia 22 października 2019 r. nr NB-7356/68/2012-2019 w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w decyzji w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jaworznie postanowieniem z dnia 22 października 2019 r., znak NB-7356/68/2012-2019, działając na podstawie art. 113, art. 123, art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej w skrócie: "K.p.a."), z urzędu sprostował oczywistą omyłkę we własnej decyzji ostatecznej z dnia 2 września 2016 r., znak NB-7356/68/2012-2014, nakazującej właścicielom i spadkobiercom nieruchomości położonej przy ul. [...] w J. usunięcie zagrożenia w części powyższego budynku poprzez rozbiórkę części budynku na dz. nr [...], obręb [...], oznaczonego literą "A" na dokumentacji w zakresie dachu i stropu nad 2 piętrem, rynny i rury spustowej, gzymsu, zgodnie z oceną stanu technicznego wraz z inwentaryzacją, oraz zabezpieczenie tych części przed degradacją i wstępem osób trzecich, a ponadto doprowadzenie do stanu odpowiedniego w zakresie instalacji wentylacyjnej, kanalizacji i wodociągowej dla części budynku oznaczonej literą "A", w terminie do dnia 31 marca 2017 r., w ten sposób, że w wierszu 15 po słowach "części budynku na dz. nr [...]..." wpisać "dz. nr [...]". W uzasadnieniu postanowienia PINB wskazał, że przedmiotowy budynek jest położony na działce nr [...] i [...], obręb [...], co ma odniesienie w aktach sprawy (k. 300 akt administracyjnych). Podzielenie budynku na segmenty, w przedłożonej dokumentacji, nie pokrywa się z granicami działek. Sam natomiast budynek stanowi jedną całość położoną na dwóch działkach. Zdaniem organu I instancji działka nr [...], obręb [...], została przywołana w uzasadnieniu decyzji z dnia 2 września 2016 r., ale omyłkowo została pominięta w jej sentencji, co jednoznacznie wskazuje na błąd pisarski. W piśmie z dnia 18 listopada 2020 r. W. Z. i A. Z., współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości, złożyli zażalenie na powyższe postanowienie organu I instancji z dnia 22 października 2020 r. Zaznaczyli, że budynek oznaczony literą "A" jest położony na dwóch działkach nr [...] i nr [...], ale oni posiadają wyodrębniony samodzielny lokal nr [...], który jest położony na działce nr [...], obręb [...]. Z tego powodu domagali się uchylenia wadliwego postanowienia i nie obciążania ich kosztami postępowania egzekucyjnego, jak też zweryfikowania danych zawartych w ewidencji gruntów, na podstawie których opłacają podatek od nieruchomości. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 20 stycznia 2020 r., nr WINB-WOA.7722.21.2020.KK, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 141 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia 22 października 2019 r. W uzasadnieniu WINB wskazał, że przedmiotowy budynek ma kształt litery "L" i jest położony na dwóch działkach o numerach: [...] obręb [...] i [...] obręb [...]. Na podstawie wyrysu z mapy ewidencyjnej i wypisów z rejestru gruntów ustalił, że stanowi on własność między innymi skarżących, a sporządzona ocena stanu technicznego wraz z inwentaryzacją potwierdziła, że budynek stanowi jedną całość, zatem decyzję skierowano do wszystkich współwłaścicieli tejże nieruchomości. Powyższe potwierdza także treść księgi wieczystej dla działki nr [...]. W sytuacji współwłasności obiektu budowlanego, obowiązek utrzymania obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym ciąży na wszystkich współwłaścicielach łącznie lub na zarządcy. Nie można obciążyć tym obowiązkiem tylko jednego ze współwłaścicieli. Wyznacznikiem nie jest także wielkość udziałów we współwłasności. W piśmie z dnia 10 marca 2021 r. skarżący wnieśli skargę na powyższe postanowienie, w której domagali się uchylenia obu wydanych w sprawie postanowień oraz decyzji organu I instancji z dnia 2 września 2016 r. poprzez wykreślenie ich z treści, gdyż nałożony na nich obowiązek nie istnieje wobec postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jaworznie z dnia 11 października 2019 r. w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego wszczętego tytułem wykonawczym nr 13/19 z dnia 9 września 2019 r. W uzasadnieniu skargi podali, że nie są właścicielami ani współwłaścicielami działki nr [...] oraz budynku oznaczonego literą "A", a ich nieruchomość stanowi odrębną własność (lokal nr [...]). W związku z tym posiadają udział wyłącznie w działce nr [...], obręb [...]. Nie są też współwłaścicielami innych obiektów, które stanowią odrębną własność innych właścicieli. Z tego powodu nie są stroną postępowania administracyjnego i nałożony na nich omyłkowo obowiązek faktycznie nie istnieje. W piśmie z dnia 6 kwietnia 2021 r. organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wyrokiem z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 495/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 20 stycznia 2020 r. oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jaworznie z dnia 22 października 2019 r. w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 113 § 1 K.p.a. stanowił podstawę wydania zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji. Regulacja zawarta w tym przepisie służy naprawianiu pomyłek, które popełnił organ administracji publicznej w treści, jak również w sentencji wydanego konkretnego rozstrzygnięcia. Chodzi przy tym o pomyłki typu błędy pisarskie, błędy rachunkowe, czy też inne oczywiste omyłki. Zdaniem Sądu, błąd pisarski to widoczne, wbrew zamierzeniu organu, niewłaściwe użycie wyrazu, mylna pisownia albo niezamierzone opuszczenie jednego lub więcej wyrazów, natomiast błąd rachunkowy oznacza omyłkę w wykonaniu działania matematycznego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 10.02.1994 r. SA/Kr 723/93 i 21.09.2012 r. II OSK 940/11). Znaczenie pojęcia omyłka, zgodnie z internetowym słownikiem (zawartym w linku oznaczonym: https://sjp.pwn.pl), to spostrzeżenie, sąd niezgodny z rzeczywistością, niewłaściwe postępowanie, posunięcie. Z kolei, oczywisty oznacza niebudzący wątpliwości. Ustawodawca na równi z błędami rachunkowymi oraz pisarskimi potraktował inne oczywiste omyłki. Omyłka, aby mogła zostać sprostowana, w trybie art. 113 § 1 K.p.a., musi zatem mieć jeszcze określoną wagę, tj. być nieistotna. Może polegać na tym, że w decyzji wyrażono coś, co widocznie jest niezgodne z myślą wyrażoną niedwuznacznie przez organ, a zostało wypowiedziane przez przeoczenie, niewłaściwy dobór słowa. Sprostowanie nie może więc prowadzić do zmiany merytorycznej orzeczenia. Z tego powodu sprostowaniu nie mogą podlegać błędy i omyłki istotne, których dopuszczono się w stosowaniu prawa, a więc co do ustalenia prawa obowiązującego, stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej oraz ustalenia konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej (por. wyroki NSA z dnia: 9.06.1999 r. I SA/Gd 984/97 i 20.06.2012 r. I OSK 782/12). W ocenie Sądu, sprostowanie, którego dokonał organ I instancji z pewnością nie może zostać ocenione jako spełniające warunki określone w art. 113 § 1 K.p.a. Organ ten bowiem ponownie rozstrzygnął sprawę merytorycznie. Wskazuje na to uzasadnienie postanowienia organu I instancji, które określa zmianę jako dotyczącą działki nr [...] w obrębie [...], chociaż ta działka znajduje się w innym obrębie i dokonuje wpisu nowej działki nr [...]. Wspomniana oczywistość "omyłki", która została sprostowana w żaden sposób nie wynika z uzasadnienia postanowienia, w którym tylko ogólnikowo odwołano się do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Materiał ten stanowi jednak wyłącznie sporządzona przez osobę uprawnioną inwentaryzacja. Nie są to rozważania samego organu administracji. W ten sposób wypowiedziano się co do bardzo istotnej dla stron postępowania administracyjnego kwestii, w tym również dla skarżących. Tymczasem w uzasadnieniu postanowienia organ I instancji zaznaczył, że zmiana ta nie ma wpływu na sens wydanej w dniu 2 września 2016 r. ostatecznej decyzji, zatem nie była omyłką konieczną do uzupełnienia, chociaż to właśnie z tej zmiany wywiedziono wobec skarżących nieistniejący wcześniej obowiązek. Zdaniem Sądu, nie można się zgodzić z argumentacją, iż "omyłka" w tym zakresie nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia. Na skutek powyższego sprostowania zmieniła się sytuacja skarżących. Takie postępowanie z pewnością nie stanowi o realizacji zasady wynikającej z art. 8 K.p.a. W myśl § 1 tego artykułu, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Wedle § 2 wskazanego artykułu, organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w przepisach K.p.a. lub ustawach szczególnych. Organ administracji, dokonując sprostowania ostatecznej decyzji z dnia 2 września 2016 r. rozstrzygnął tak naprawdę ponownie o istocie sprawy nią zakończonej, błędnie wykorzystując do tego tryb określony w art. 113 § 1 K.p.a., odnoszący się do prostowania drobnych tylko omyłek, zamiast ewentualnie skorzystać z trybu nadzwyczajnego, przewidzianego w przepisach K.p.a. Tego rodzaju działanie należało uznać za wadliwe i jako takie skutkujące eliminacją z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie postanowień. Sąd wskazał, że ponowne rozpoznawanie przez organ sprawy tożsamej (podmiotowo i przedmiotowo) zakończonej wcześniej wydaną ostateczną decyzją, możliwe jest wyłącznie po wyeliminowaniu tej pierwszej w stosownym i właściwym trybie. Dopóki więc w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest nieprawidłowe. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną wniósł Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 K.p.a. polegające na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli sądowoadministracyjnej Sąd I instancji uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, podczas gdy materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazywał, iż organy obydwu instancji w przedmiocie dokonanego sprostowania decyzji wydały rozstrzygnięcia odpowiadające prawu; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, podczas gdy materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazywał, iż zachodziły podstawy do oddalenia skargi; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 P.p.s.a. i art. 12 K.p.a. poprzez wydanie wyroku zmierzającego do przewlekłości postępowania sądowoadministracyjnego (gdzie jedyną kwestią wymagającą kontroli sądowej jest prawidłowość zastosowania przepisów postępowania przez organy administracji publicznej, a nie dalsze wyjaśnianie sprawy) oraz administracyjnego (poprzez przymuszenie organu administracji publicznej do wyeliminowania z obrotu prawnego sprostowanej decyzji, co w efekcie będzie skutkowało wydaniem przez organ rozstrzygnięcia tej samej treści, z tą różnicą że nastąpi to w późniejszym terminie); 4. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób lakoniczny, nie pozwalający odtworzyć sposobu rozumowania Sądu I instancji i ustalenie przesłanek, które doprowadziły do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów. W piśmie z dnia 29 października 2021 r. W. Z. i A. Z. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – teks t jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie ma usprawiedliwionych podstaw. Za niezasadny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny sporządzając uzasadnienie wyroku nie naruszył wymogów wynikających z art. 141 § 1 P.p.s.a. Sąd ten wskazał podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił Uzasadnienie wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji oraz ocenę prawidłowości wydanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia. Zarzuty nr 1 i 2 skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do zarzutu błędnego zastosowania art. 113 § 1 K.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, w sprawie zaistniały podstawy do sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej podczas gdy Sąd uznał, że ta korekta decyzji, która została dokonana przez organy administracji nie mogła być dokonana w tym trybie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Sąd I instancji uznał, że organy administracji w istocie nie dokonały sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w decyzji, tylko dokonały zmiany tej decyzji poprzez poszerzenie jej zakresu. Kwestia przesłanek dopuszczalności sprostowania decyzji była przedmiotem analizy w wielu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo, w wyroku z dnia 12 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2700/20 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "Organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Błąd pisarski rozumiany jest jako widoczne, niezamierzone i niewłaściwe użycie słowa lub określenia, zastosowanie niewłaściwej pisowni bądź też pominięcie wyrazu lub litery. Błąd rachunkowy odnosi się natomiast do wykonania nieprawidłowej operacji matematycznej lub mylnych obliczeń matematycznych. Omyłki to natomiast inne postacie wadliwości decyzji administracyjnej o podobnym charakterze do wymienionych błędów. Wszystkie te wady muszą mieć charakter techniczny i nieistotny, tj. nie mogą prowadzić do zmiany rozstrzygnięcia lub znacząco modyfikować stan faktyczny ustalony w sprawie. Ponadto błędy pisarskie, rachunkowe i omyłki powinny być oczywiste, czyli łatwo dostrzegalne, niewymagające przeprowadzenia badań. Oczywistość danej nieprawidłowości wynika z jej natury lub z porównania wady z innymi okolicznościami, które nie budzą wątpliwości. Dopiero spełnienie tych wymogów otwiera drogę do sprostowania decyzji administracyjnej." Pogląd ten należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również w niniejszej sprawie. Decyzją z dnia 2 września 2016 r. nałożono obowiązek usunięcia zagrożenia w części budynku poprzez rozbiórkę części budynku na działce o nr ew. [...]. Postanowieniem z dnia 22 października 2019 r. w istocie rozszerzono ten obowiązek na tę cześć budynku, która znajduje się na działce o nr ew. [...]. Doszło tym samym nie do sprostowania oczywistej omyłki tylko do istotnej zmiany rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z 2 września 2016 r. Dokonywanie tego rodzju zmian jest niedopuszczalne w trybie sprostowania oczywistej omyłki, który przewidziany jest w art. 113 § 1 K.p.a. Zarzut nr 3 nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Nawet jeśli rozstrzygnięcie Sądu I instancji będzie skutkowało wydłużeniem postępowania administracyjnego, to nie jest to powód, by Sąd ten miał zaakceptować rozstrzygnięcie organów administracji wydane z naruszeniem art. 113 § 1 K.p.a. Zauważyć przy tym należy, że skoro budynek znajduje się na działkach o nr ew. [...] i [...], to nic nie stoi na przeszkodzie, by organ nadzoru budowlanego odrębną decyzją rozstrzygnął o obowiązkach związanych z usunięciem zagrożeń występujących w tej części budynku, która znajduje się na działce o nr ew. [...]. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.