II SAB/Bk 14/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Sędziowie asesor sądowy WSA Justyna Siemieniako (spr.), sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 marca 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Wojewody P. w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Wojewodę P. do rozpoznania wniosku J. M. o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...].01.2023 r. w zakresie działań podejmowanych w 2022 roku w trybie nadzoru nad organizacją ruchu realizowanych na podstawie wniosków/informacji od obywateli; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania do załatwienia wniosku z dnia [...].01.2023 r. w pozostałym zakresie; 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 4. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;. na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi J. . jest bezczynność Wojewody P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy, skarżący w piśmie z 22 stycznia 2023 r., wniesionym za pośrednictwem platformy ePUAP, zwrócił się do Wojewody P. z wnioskiem o przesłanie poprzez ePUAP informacji na temat podejmowanych w 2022 r. działań w trybie nadzoru nad organizacją ruchu ze wskazaniem, które z tych działań były realizowane: - jako kontrola zaplanowana z inicjatywy własnej Wojewody; - na wniosek innych instytucji (np. policji); - na podstawie wniosków/ informacji od obywateli. W dniu 15 lutego 2023 r. skarżący złożył skargę na bezczynność Wojewody P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W skardze tej zarzucił naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę do uzyskania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, - art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 2176 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na braku zrealizowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o: - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 22 stycznia 2023 r. - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący zarzucił, że do dnia sporządzenia skargi Wojewoda nie udzielił mu informacji, o którą wnioskował, jak również nie udzielił żadnej odpowiedzi na jego wniosek. Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku, czyli 6 lutego 2023 r. (pierwszy dzień roboczy). Pismem z 16 lutego 2023 r. Wojewoda odpowiedział, że "w ramach sprawowanego nadzoru nad zarządzaniem ruchem na drogach wojewódzkich, powiatowych i gminnych oraz na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, jak również drogach wewnętrznych położonych w strefach ruchu lub strefach zamieszkania - stosownie do art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 202Ir., poz. 450 t.j.) tut. urząd prowadził korespondencję z jednostkami zarządzającymi ruchem na drogach publicznych w zakresie analizy organizacji ruchu drogowego pod kątem bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności mając na uwadze przepisy § 2 ust. 1 pkt 1 lit. g Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem (Dz. U. z 2017 r., poz. 784). W 2022 r. przeprowadzono jedną zaplanowaną kontrolę z inicjatywy własnej wojewody, uwzględniając sygnały o nieprawidłowościach oraz zasadne skargi/wnioski co do działalności kontrolowanych jednostek z ww. zakresu". Ponadto podkreślono, że do urzędu nie wpłynęły wnioski innych instytucji, w tym Policji, w zakresie przeprowadzania przedmiotowych kontroli. W skierowanej do Sądu odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie o jej oddalenie. Wskazał, że w związku z tym, iż informacje dotyczące przeprowadzonych, jak i planowanych kontroli oraz innych działań z zakresu nadzoru nad organizacją ruchu są udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej P. Urzędu Wojewódzkiego w B., pisma z dnia 22 stycznia 2023 r. nie zakwalifikowano jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zaś odpowiedzi na przedmiotowe pismo udzielono w całości zgodnie z terminem określonym w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 14 września 2022 r., poz. 2000 z późn. zm.). Podkreślono też, że w swoim piśmie zainteresowany nie powołał się za przepisy art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Pomimo, że u.d.i.p. nie określa wzoru wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w celu ułatwienia obywatelom możliwości składania przedmiotowych wniosków na stronie Biuletynu Informacji Publicznej P. Urząd Wojewódzki w . udostępniono kartę usługi dot. uzupełnienia informacji publicznej na wniosek wraz z wzorem do pobrania. Zauważono też, że w przepisach prawa bezczynność została zdefiniowana jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Z przywołanej definicji normatywnej należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. W świetle powyższych argumentów niemożliwe jest przyjęcie stanowiska, że Wojewoda pozostawał w bezczynności, gdyż udzielono odpowiedzi zgodnie z przepisami k.p.a. Pismo skarżącego nie zostało potraktowane jako wniosek o udzielenie informacji publicznej, ponieważ jego treść nie pozwalała przyjąć, że skarżący inicjuje postępowanie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Sprawa niniejsza została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259). Zgodnie z tym przepisem, w trybie uproszczonym może być rozpoznana sprawa, w której przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Skarga podlegała uwzględnieniu. Do bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej doszło, gdyż załatwienie wniosku w jego części dotyczącej podejmowanych w 2022 r. działań w trybie nadzoru nad organizacją ruchu ze wskazaniem, które z tych działań były realizowane na podstawie wniosków/informacji od obywateli w ogóle nie nastąpiło – w tym zakresie organ został zobowiązany do rozpoznania wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z kolei udostępnienie informacji w zakresie podjętych przez Wojewodę w 2022 r. działań w trybie nadzoru nad organizacją ruchu ze wskazaniem, które z tych działań były realizowane (-) jako kontrola zaplanowana z inicjatywy własnej Wojewody, (-) na wniosek innych instytucji (np. policji); nastąpiło z naruszeniem ustawowego terminu do udostępnienia informacji publicznej i już po złożeniu skargi. To ostatnie czyniło bezprzedmiotowym zobowiązanie do załatwienia wniosku, ale obligowało sąd do merytorycznej oceny stanu bezczynności. Nie budzi wątpliwości Sądu, że informacje objęte wnioskiem skarżącego złożonym 22 stycznia 2023 r. do Wojewody P. mieściły się w zakresie przedmiotowo- podmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej. Zakres podmiotowy stosowania ustawy określa art. 4, zgodnie z którym do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, jeżeli posiadają taką informację. O tym, czy dany podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, decyduje wykonywanie przez niego zadań mających charakter publiczny. Organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest bez wątpienia Wojewoda jako organ administracji rządowej w Województwie, do którego zadań należy m.in. sprawowanie nadzoru nad zarządzaniem ruchem na drogach. Zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku - Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz. U. 2012, poz. 1137 ze zm.) oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729 ze zm.) wojewoda sprawuje nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach wojewódzkich, powiatowych i gminnych oraz na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu. W związku z tym Wojewodę P. należy zaliczyć do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej. Należy również stwierdzić, co zresztą w sprawie nie jest sporne, że informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący, stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Wskazane we wniosku informacje, których ujawnienia domagał się skarżący, a dotyczące podjętych w trybie nadzoru działań nad organizacją ruchu, dotyczą bezpośrednio przypisanych Wojewodom zadań. W związku z tym należało uznać, że informacje opisane we wniosku skarżącego z 22 stycznia 2023 r., były objęte obowiązkiem udostępnienia w trybie ustawy o informacji publicznej. Nie budzi więc w sprawie wątpliwości, że organ, do którego skierowano przedmiotowy wniosek, obowiązany był udzielić żądanych informacji z zachowaniem trybu, formy i terminu udzielenia tego rodzaju informacji, przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Wobec zawartej w odpowiedzi na skargę argumentacji organu Sąd podkreśla, że podmiot dysponujący informacją publiczną w sytuacji, gdy otrzymuje wniosek dotyczący takiej informacji, powinien go rozpoznać w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej także wówczas, gdy wnioskodawca w treści wniosku nie powołuje tej ustawy. Nie uprawnia to podmiotu dysponującego informacją do działania w terminach przewidzianych w Kodeksie postepowania administracyjnego. Tym samym Sąd zaprezentowanej argumentacji Wojewody o braku wskazania we wniosku ww. ustawy nie podziela. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jak stanowi art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Jak stanowi natomiast art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Bezczynność w sprawach informacji publicznej polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia takiej informacji nie podejmuje tej czynności w terminie wskazanym w u.d.i.p, ani też nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. Z powyższego wynika, że organ, do którego wnioskodawca skierował wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien go rozpatrzyć co do zasady w terminie nie dłuższym niż 14 dni. Należy zaznaczyć, że wskazany termin obowiązuje podmiot zobowiązany do udzielenie informacji również w sytuacji, gdy nie zostanie wskazany we wniosku. Organ dysponuje również możliwością przedłużenia terminu do udostępnienia informacji publicznej, stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W myśl tego przepisu, w takim przypadku podmiot obowiązany do udostępnienia informacji, jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do powiadomienia wnioskodawcy o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie doszło do tak rozumianej bezczynności. Skarżący za pośrednictwem platformy ePUAP złożył 22 stycznia 2023 r. elektroniczny wniosek o udzielenie informacji publicznej. Częściową odpowiedź uzyskał dopiero w piśmie z 16 lutego 2023 r. (doręczonym elektronicznie), a zatem już po wniesieniu skargi, co miało miejsce 15 lutego 2023 r. Nie ulega wątpliwości, że 14 – dniowy termin do udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie został zachowany. Organ na złożony wniosek zareagował dopiero po wniesieniu skargi, natomiast wcześniej nie dopełnił również obowiązków informacyjnych określonych w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Nie poinformował bowiem skarżącego o braku możliwości dotrzymania 14 – dniowego terminu na udzielenie informacji, o przyczynie takiego opóźnienia, jak również nie podał nowego terminu udostępnienia wnioskowanej informacji. Nie wskazał też, że wnioskowana informacja znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ przedstawił przyczyny opóźnienia. Podanie przyczyn opóźnienia już po upływie 14 - dniowego terminu na udzielenie informacji publicznej nie ma wpływu na stwierdzenie bezczynności organu w kontrolowanym zakresie. Sąd dokonuje kontroli co do bezczynności organu na dzień wniesienia skargi. Załatwienie sprawy przez podmiot zobowiązany w sprawie, w której złożono skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, wyłącza możliwość zobowiązania tego podmiotu do dokonania tej czynności, ze względu na faktyczne załatwienie sprawy w dniu orzekania. Jednakże, jeżeli na dzień wniesienia skargi podmiot ten pozostawał w bezczynności, sąd obowiązany jest uwzględnić skargę i stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt. 3 P.p.s.a.). Z przyczyn przedstawionych powyżej wątpliwości nie budzi, że na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z 22 stycznia 2023 r., o czym Sąd orzekł w pkt 3 sentencji wyroku. Ostatecznie organ udzielił odpowiedzi na zadane pytanie w oczekiwanej przez skarżącego formie w zakresie działań podejmowanych w 2022 roku w trybie nadzoru nad organizacją ruchu realizowanych jako kontrola zaplanowana z inicjatywy własnej Wojewody oraz na wniosek innych instytucji (np. policji). Miało to miejsce już po wniesieniu skargi. Sąd uznał, że w tym zakresie, w jakim informacji udzielono, w momencie rozpoznawania sprawy, organ nie pozostawał już w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 22 stycznia 2023 r., a tym samym brak było podstaw do orzekania o obowiązku wydania wnioskowanej informacji. Nałożenie bowiem przez Sąd obowiązku dokonania żądanej czynności, w sytuacji gdy strona uzyskała jej spełnienie, stanowiłoby działanie bezprzedmiotowe, bowiem powielające to, co zostało już zrealizowane. Skoro postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe, konieczne był jego umorzenie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 2 wyroku. Sąd stwierdził, że pomimo udzielenia odpowiedzi w piśmie z 16 lutego 2023 r. wciąż nierozpoznany pozostaje przedmiotowy wniosek w zakresie działań podejmowanych w 2022 roku w trybie nadzoru nad organizacją ruchu realizowanych na podstawie wniosków/informacji od obywateli. Wnikliwa analiza ww pisma prowadzi do wniosku, że Wojewoda udzielił informacji o liczbie przeprowadzonych w 2022 r. kontroli z inicjatywy własnej oraz wskazał, że do urzędu nie wpłynęły wnioski innych instytucji, w tym Policji, w zakresie przeprowadzania przedmiotowych kontroli. Wypowiedź Wojewody, że dokonując kontroli z własnej inicjatywy uwzględniał sygnały o nieprawidłowościach oraz zasadne skargi/wnioski co do działalności kontrolowanych jednostek, nie stanowi, w ocenie Sądu, jednoznacznej odpowiedzi na pytanie o podjęte w 2022 r. działania na podstawie wniosków/ informacji od obywateli. Z tego względu Sąd uznał za zasadne zobowiązać Wojewodę do rozpoznania wniosku w tym zakresie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podnosi, że informacje dotyczące przeprowadzonych jak i planowanych kontroli oraz innych działań z zakresu nadzoru nad organizacją ruchu są udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej P. Urzędu Wojewódzkiego w B.. Należy wskazać, że przepis art. 10 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. Przyjmuje się więc, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek dotyczy jedynie informacji niezamieszczonych w BIP oraz w centralnym repozytorium. Z przepisu tego wywodzi się, że adresat wniosku zwolniony jest z obowiązku udostępnienia informacji, jeżeli została ona ujawniona w BIP lub centralnym repozytorium. W przypadku informacji udostępnionej w BIP na dysponencie tej informacji nie spoczywa nadto obowiązek dokonywania wydruków z Biuletynu Informacji Publicznej i przesyłania ich żądającemu informacji (wyrok NSA z dnia 25 września 2008 r., I OSK 416/08, Lex nr 490132). Zwolnienie z obowiązku udzielenia informacji nie oznacza zwolnienia od stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem sądu, w przypadku złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, podmiot zobowiązany, uznając że żądana informacja została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, zobowiązany jest poinformować pismem wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania trybu wnioskowego w związku z ujawnieniem żądanej informacji w BIP. W rozpoznawanej sprawie w piśmie z 16 lutego 2023 r. Wojewoda nie poinformował wnioskodawcy o tym, że żądana informacja znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej. Na taką okoliczność powołał się dopiero w odpowiedzi na skargę. Nie sposób zatem uznać, że ewentualne udostępnienie informacji w BIP zwalnia podmiot dysponujący informacją publiczną z podjęcia działań w przypadku, gdy wpływa wniosek o udostępnienie takiej informacji. Na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. (punkt 4 sentencji wyroku) Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Tego rodzaju kwalifikacja jest konsekwencją stwierdzenia, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie przejawiał uporczywości w braku udzielenia informacji publicznej. Oceniając tę okoliczność Sąd wziął też pod uwagę wyjaśnienia złożone przez organ w odpowiedzi na skargę oraz fakt, że udzielił odpowiedzi na wniosek i w znaczącej części udzielił żądanej informacji niezwłocznie po wniesieniu skargi na bezczynność. Brak przymiotu rażącego naruszenia prawa przy stwierdzonej bezczynności organu wykluczył orzekanie z urzędu o nałożeniu grzywny, a strona o nałożenie grzywny nie wnosiła. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 5 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę kosztów sądowych składa się wpis od skargi (100zł).