II SAB/Ke 68/17

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Dorota Chobian, Protokolant Referent stażysta Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Dyrektora Zespołu [...] Parków Krajobrazowych w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Dyrektora Zespołu [...] Parków Krajobrazowych do załatwienia wniosku M. K. z dnia 21 lipca 2017r.; II. stwierdza, że Dyrektor Zespołu [...] Parków Krajobrazowych dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora Zespołu [...] Parków Krajobrazowych na rzecz M. K. kwotę 222,20 (dwieście dwadzieścia dwa 20/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE W dniu 29 września 2017 r. do [...] w Kielcach wpłynęła skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skarga M. K. na bezczynność Dyrektora tego Zespołu w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku z dnia 21 lipca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej. Organowi zarzucono naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ("udip") poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądaniem. Na tej podstawie skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi; 2. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądzenie kosztów postępowania w łącznej kwocie 602,20 zł, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w kwocie 480 zł; W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w dniu 21 lipca 2017 r. złożyła do organu za pomocą platformy ePUAP wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na pytanie: "czy organ w latach 2014-2016 zawierał umowy z podmiotami zewnętrznymi o świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej, w tym zastępstwa procesowego". W wypadku odpowiedzi pozytywnej skarżąca wniosła o przesłanie kopii tych umów. Powołując się na wyrok NSA w sprawie I OSK 1729/15 skarżąca podniosła, że doręczenie w ww. sposób wniosku organowi należy uznać za skuteczne. Dalej podkreślono, że żądana informacja stanowi informację publiczną, a organ jako podmiot sektora finansów publicznych jest obowiązany do jej udostępnienia. Wskazała, że umowy zawierane pomiędzy organem samorządu terytorialnego (wójtem) a podmiotem świadczącym na rzecz wójta samej gminy obsługę prawną stanowią informację publiczną i analogiczna sytuacja ma miejsce w przypadku jednostek organizacyjnych Skarbu Państwa (stationes fisci), czy też samorządu (stationes communi), albowiem oba te rodzaje podmiotów gospodarują majątkiem publicznym i wydatkują środki publiczne. Przywołując treść art. 13 ust. 1 i 2 udip, skarżąca stwierdziła, że organ w przepisanym terminie nie udostępnił żądanej informacji, nie zawiadomił też o zaistnieniu okoliczności z art. 13 ust. 2 tej ustawy, ani też nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w trybie art. 16 udip. Na koniec skarżąca podniosła, że wniesienie do sądu administracyjnego skargi w przedmiocie bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest uzależnione od wcześniejszego wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Dodatkowo wskazała, że zgodnie z art. 25 § 2 Ppsa zdolność sądową mają również samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...], nie kwestionując, że żądana informacja stanowi informację publiczną, a organ był zobowiązany do jej udzielenia, wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że z uwagi na zawarte we wniosku oświadczenie o rezygnacji z doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej zgodnie z art. 391 Kpa, w dniu 8 sierpnia 2017 r. wysłał do skarżącej – listem zwykłym za pośrednictwem Poczty Polskiej na wskazany we wniosku adres do korespondencji – odpowiedź na wniosek, informując, że we wskazanym w nim okresie nie zawierał żadnych stałych umów o świadczenie usług prawniczych z podmiotami zewnętrznymi. Przywołując treść art. 14 ust. 1 i 2 udip organ stwierdził, że prawidłowo odpowiedział na wniosek skarżącej przesyłając jej żądaną informację w możliwy technicznie sposób, w formie wskazanej we wniosku, tj. za pomocą listu za pośrednictwem Poczty Polskiej. Ustawa nie reguluje formy przesyłki, a więc nawet jej wysłanie listem zwykłym, a nie poleconym stanowi prawidłową realizację obowiązku ustawowego. W piśmie procesowym z dnia 6 grudnia 2017 r. skarżąca podtrzymała w całości swoje stanowisko. Na wypadek gdyby Sąd uznał, że zawarta w odpowiedzi na skargę odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej stanowi odpowiedź prawidłowo doręczoną, wniosła o umorzenie postępowania i zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skarżąca zaprzeczyła jakoby otrzymała jakąkolwiek odpowiedź na swój wniosek. Organ nie tylko nie wykazał, że owa odpowiedź została skarżącej doręczona, ale nie wykazał nawet, że pismo takie kiedykolwiek zostało nadane. Powołując się na wyrok NSA w sprawie I OSK 601/15 skarżąca wskazała, że organy władzy publicznej zobowiązane są, udostępniając informację publiczną, zachować w zakresie doręczeń pism minimalny standard wymagany przepisami proceduralnymi, który obejmuje przede wszystkim dokonywanie doręczeń za zwrotnym poświadczeniem odbioru. Z ostrożności procesowej skarżąca wniosła o umorzenie postępowania – na wypadek uznania przez Sąd, iż udzielona w odpowiedzi na skargę i doręczona pełnomocnikowi skarżącej odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej stanowi odpowiedź prawidłowo doręczoną. Na rozprawie w dniu 7 grudnia 2017 r. pełnomocnik organu złożył pismo z dnia 8 sierpnia 2017 r., znak: [...], adresowane do M. K. na adres: ul. [...], zawierające odpowiedź na wniosk z dnia 21 lipca 2017 r., a nadto poświadczenie nadania przesyłki listowej nierejestrowanej zawierające jedną pozycję: "List zwykły – 1 szt. nr 582-379, wysyłka z dnia 8.08.2017". Dodatkowo oświadczył, że dnia 8 sierpnia 2017 r. nadał na poczcie tylko jedną przesyłkę zawierającą odpowiedź na wniosek skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "Ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 Ppsa, a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest przy tym wymagane poprzedzenie jej ponagleniem, o którym mowa w art. 37 Kpa i art. 53 § 2b Ppsa, ponieważ w tych sprawach przepisy Kpa stosuje się wyłącznie w zakresie wskazanym w art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764), dalej "udip". Ustawa powyższa wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej", przez którą to informację należy rozumieć, zgodnie z art. 1 ust. 1, "każdą informację o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 udip zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, w którym znalazły się m.in. informacje o podmiotach władzy publicznej, w tym majątku, którym dysponują, o zasadach funkcjonowania podmiotów publicznych, w tym: trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, o danych publicznych w tym treść i postać dokumentów urzędowych, o majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego (zob. art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit b, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit c). W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Dyrektor [...] – jako podmiot reprezentujący jednostkę wykonującą zadana publiczne i dysponującą majątkiem publicznym – był podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5 udip), żądane we wniosku informacje stanowiły informację publiczną w rozumieniu cyt. ustawy, a udzielenie tej informacji odbywa się na zasadach i w trybie określonych przepisami tej ustawy. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 udip), to jest, gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 udip), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 udip). Zgodnie z art. 13 ust. 1 udip udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 udip). Jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom (art. 15 ust. 1 udip). Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2 udip). Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej oznacza niepodjęcie - w terminie wskazanym w art. 13 udip - stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 udip). Stan bezczynności ustępuje w sytuacji, gdy organ udostępni żądaną informację w zakresie i w formie wnioskowanej przez podmiot zainteresowany jej uzyskaniem (por. m.in. wyrok WSA w Opolu z dnia 3 sierpnia 2017r., sygn. II SA/Op 100/17, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14 września 2017r., sygn. II SA/Rz 52/17). W rozpoznawanej sprawie organ nie wskazywał skarżącej, aby zachodziły okoliczności określone w art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 udip, a tym samym powinien udzielić informacji bez zbędnej zwłoki, nie później niż 14 dni od dnia złożenia wniosku. Z akt sprawy wynika, że wniosek skarżącej o udzielenie informacji publicznej wpłynął do organu w dniu 21 lipca 2017r. Oznacza to, że wynikający z art. 13 udip termin udostępnienia informacji publicznej upłynął z dniem 4 sierpnia 2017r. Organ na rozprawie przedstawił pismo opatrzone datą "08.08.2017r.", adresowane do skarżącej, w którym informuje ją, że w okresie 2014-2016 nie zawierał z podmiotami zewnętrznymi stałych umów o świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej oraz zastępstwa prawnego. Do ww. pisma załączył druk książki nadawczej potwierdzający wysłanie w dniu 8 sierpnia 2017r. jednego listu zwykłego, a na samym piśmie widnieje pieczęć organu z informacją o wysłaniu w dniu 8 sierpnia 2017r. za numerem takim jaki widnieje w książce nadawczej (582-379). W ocenie Sądu powyższe pozwala przyjąć, że organ ostatecznie – choć po terminie – wypełnił swój obowiązek poprzez nadanie żądanej informacji w formie pisemnej za pośrednictwem operatora pocztowego na adres skarżącej wskazany we wniosku. Organ zasadnie przyjął, że wyraźne wskazanie tego adresu we wniosku jako adresu do korespondencji oznaczało rezygnację z doręczania pism za pośrednictwem komunikacji elektronicznej (art. 39¹ § 1d kpa), z wnioskiem o jej doręczenie zwykłą drogą pocztową. Niemniej jednak, jak wynika z powyższych wywodów, udzielając informacji po upływie terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 udip, organ od dnia upływu tego terminu do czasu udzielenia informacji pozostawał w bezczynności. Organ nie wskazał żadnych przyczyn zwłoki w udzieleniu informacji publicznej. Niemniej jednak bezspornym jest, że na dzień orzekania przez Sąd bezczynność nie miała już miejsca. Ponadto żądana informacja – o analogicznej jak w w/w piśmie treści – została także zawarta w odpowiedzi na skargę, która podlegała doręczeniu pełnomocnikowi skarżącej, na co zresztą ten sam zwrócił uwagę w piśmie procesowym z dnia 6 grudnia 2017r., wnosząc z tego powodu alternatywnie o umorzenie postępowania. W tej sytuacji postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 21 lipca 2017 r. jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa (pkt I wyroku). Powyższe nie zwalnia jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi – przewidzianych w art. 149 § 1a Ppsa oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 Ppsa, tj. orzeczenia w kwestii charakteru (rażącego/nierażącego) bezczynności oraz (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. II OSK 1360/12; wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., sygn. II OSK 2390/12). W ocenie Sądu zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13). W niniejszej sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, ponieważ okres bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej nie był znaczny, trudno przyjąć, aby opóźnienie było nacechowane złą wolą organu. Sąd nie znalazł więc także podstaw do zastosowania środków określonych w art. 149 § 2 Ppsa. O kosztach postępowania (pkt III wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 206 Ppsa. Na koszty te, w łącznej wysokości 222,20 zł, złożyły się: wpis od skargi - 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł, koszt nadania skargi listem poleconym – 5,20 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika - 100 zł, tj. niższe niż stawka minimalna określona w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Sąd uznał bowiem, że realiach rozpoznawanej sprawy zachodzą okoliczności szczególne, uzasadniające zastosowanie art. 206 Ppsa, który stanowi, że sąd w uzasadnionych przypadkach może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Przywołany przepis dopuszcza możliwość tzw. miarkowania przy zasądzaniu zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego. Zastosowanie tej normy ustawowej pozostawione zostało uznaniu sądu orzekającego i swobodnej ocenie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Sąd wziął pod uwagę, że organ nie kwestionował swojego obowiązku udzielenia informacji publicznej i stan bezczynności nie był znaczny. Stwierdzona bezczynność nie nosiła znamion zamierzonego i celowego działania. Również charakter sprawy oraz nakład pracy pełnomocnika, związany ze sporządzeniem skargi nie przyczynił się w istotny sposób do wyjaśnienia sprawy. Ponadto, Sądowi z urzędu wiadome jest, że ta sama skarżąca, reprezentowana przez tego samego pełnomocnika, wywiodła do tut. Sądu, jak również do innych sądów administracyjnych w kraju (w Rzeszowie, Wrocławiu, Krakowie, Opolu, Olsztynie) skargi na bezczynność związaną z udostępnianiem informacji publicznej, dotyczące jednostek budżetowych, takich jak szkoły, ośrodki pomocy społecznej, publiczne zakłady opieki zdrowotnej, sporządzone według jednego szablonu. W ocenie Sądu, rozpoznawana sprawa nie była obszerna i nie miała skomplikowanego charakteru, a podjęte w niej przez pełnomocnika czynności miały – na tle innych prowadzonych przez niego w tym samym przedmiocie spraw - charakter powtarzalny. W związku z tym nakład pracy związany z prowadzeniem niniejszej sprawy był niewielki. W ocenie Sądu jednorodzajowość wnoszonych skarg oraz fakt, że skarżąca sama jest adwokatem (http://www.lodz.adwokatura.pl/dla-adwokata/lista-adwokat/k/) nie uzasadnia korzystania z pomocy fachowego pełnomocnika w każdej sprawie. W konsekwencji, koszty zastępstwa procesowego zasądzono w adekwatnej do tego wysokości, tj. 100 zł. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika organu o zasądzenie kosztów wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 199 Ppsa strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Żaden z przepisów szczególnych nie przewiduje na etapie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym zasądzania kosztów na rzecz organu, co oznacza, że w postępowaniu tym nie obowiązuje zasada odpowiedzialności za wynik postępowania, którą wprowadzono w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (art. 203 i 204 Ppsa).