II SA/Rz 1710/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2024 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 11 sierpnia 2023 r. nr N-VI.7581.2.15.2023 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości - skargę oddala - UZASADNIENIE II SA/Rz 1710/23 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi J.B. (dalej: "skarżący") jest, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 - dalej: "k.p.a."), decyzja Wojewody Podkarpackiego z 11 sierpnia 2023 r. nr N-VI.7581.2.15.2023 w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy Starosta [...], po rozpatrzeniu wniosku A. S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka"), decyzją z 15 czerwca 2023 r. nr GN.6853.19.2023 ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonej w obrębie P., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,38ha i nr [...] o pow. 0,04ha, stanowiącej zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] własności J.B., poprzez udzielenie ww. Spółce zezwolenia na zajęcie tych nieruchomości w celu realizacji inwestycji polegającej na budowie linii kablowej SN 15 kV z kanalizacją teletechniczną i światłowodem, linii kablowej nN 0,4 kV wraz z wszelkimi obiektami i urządzeniami do ich eksploatacji, kontenerowej stacji transformatorowej SN/nN, w ramach realizacji inwestycji celu publicznego pn.: "Modernizacja linii 15 kV J.-P. wraz z rozbudową sieci Sn i nN w msc. J., W. – etap 7" na wymienionych w niej działkach, w tym m.in. nr [...] i [...], położonych w obrębie ewidencyjnym P. W załączniku do wyżej wymienionej decyzji, którym jest mapa w skali 1:500, przedstawiono przebieg planowanej inwestycji i obszar wnioskowanego ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości. W uzasadnieniu do decyzji organ wskazał, że przebieg planowanej inwestycji jest zgodny z decyzją Wójta Gminy [...] z 20 lipca 2021 r. nr IP.6733.17.2021 o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z 17 września 2021 r. nr SKO.415.87.2021. W odwołaniu od tej decyzji J.B. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 124 w zw. z art. 122 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewyjaśnienie, czy istniały inne możliwości realizacji inwestycji celu publicznego, niż na działkach będących jego własnością, - art. 124 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez pozorne przeprowadzenie negocjacji, które nie były realnymi rokowaniami stron, - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy a zwłaszcza niezebranie materiału dowodowego koniecznego do należytego wyjaśnienia sprawy, niewyjaśnienie jak faktycznie przebiegały rokowania oraz dlaczego nie zlokalizowano kontenerowej stacji transformatorowej w innym miejscu niż działki odwołującego, mimo że takie możliwości istniały. Wskazaną na wstępie decyzją z 11 sierpnia 2023 r. Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewoda wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm. - dalej: "u.g.n."). Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ingeruje w prawo własności nieruchomości a zatem ww. przepis musi być interpretowany w sposób dosłowny. Przesłankami umożliwiającymi zastosowanie tej instytucji jest zgodność planowanej inwestycji z planem miejscowym lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego udokumentowany przeprowadzonymi rokowaniami na wykonanie na nieruchomości robót budowlanych wymienionych w tym przepisie. W ocenie Wojewody dokonane przez organ I instancji ograniczenie w sposobie korzystania z działek nr [...] i [...] położonych w obrębie P. pozostaje w zgodności z postanowieniami decyzji Wójta Gminy [...] z 20 lipca 2021 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Planowana inwestycja jest w całości usytuowana w granicach obszaru objętego tą decyzją. Spełniona została pierwsza z przesłanek o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Wojewoda uznał, że spełniona została także druga z wymienionych przesłanek. Inwestor ubiegający się o wydanie zezwolenia podejmował działania celem nawiązania kontaktu i uzyskania porozumienia z właścicielem nieruchomości o uzyskanie jego zgody na przeprowadzenie przez jego działki inwestycji. Świadczy o tym zalegająca w aktach korespondencja, w tym kierowane do skarżącego pisma z 4 października 2022 r. i 10 listopada 2022 r., a dotyczące wyrażenia zgody na budowę wyżej wymienionej linii kablowej z jednoczesnym projektem porozumienia - umowy oraz załącznikiem graficznym obrazującym przebieg tej inwestycji. W pismach tych inwestor zawarł zaproszenie dla właściciela nieruchomości do podjęcia negocjacji w sprawie udostępniania nieruchomości. Skarżący nie podjął rozmów z inwestorem. Odnosząc się do zarzutów odwołującego odnośnie braku wyjaśnienia przez organ kwestii dotyczącej możliwości realizacji tej inwestycji na innych nieruchomościach Wojewoda zauważył, że organ pierwszej instancji ustalił, że inwestor nie wyraził zgody na proponowaną zmianę usytuowania planowanej stacji transformatorowej. Z wyjaśnień inwestora zawartych w piśmie z 24 kwietnia 2023 r. wynika, że projektowana lokalizacja kontenerowej stacji transformatorowej jest związana z gęstą zabudową ul. [...] w W. oraz jej bliskim usytuowaniem w stosunku do projektowanej sieci elektroenergetycznej. Inwestor podkreślił, że projektowana stacja kontenerowa nie może być zlokalizowana na działce nr [...] w miejscu istniejącej słupowej stacji przeznaczonej do demontażu, gdyż tamtejszy teren jest już intensywnie zagospodarowany podziemnie i naziemnie co powoduje, że nie ma miejsca na planowaną inwestycję. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję złożył J.B. domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 124 u.g.n. w zw. z art. 122 u.g.n. poprzez niewyjaśnienie, czy istniały inne możliwości realizacji celu publicznego niż na działkach o nr [...] i nr [...] stanowiących własność J.B.; 2. art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez jego wadliwą wykładnię i brak zwrócenia uwagi, ze ze skarżącym przeprowadzono jedynie pozorne negocjacje polegające jedynie na formalnym zaproponowaniu jakiś warunków, bez podjęcia dalszych działań w celu przekonania skarżącego co propozycji inwestora, co wskazuje, że celem rokowań nie było ich realne przeprowadzenie, ale uczynienie fikcji, że przesłanka z art. 124 ust. 3 u.g.n. została spełniona; 3. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym niewyjaśnienia jak faktycznie przebiegały rokowania oraz dlaczego nie zlokalizowano celu publicznego - kontenerowej stacji transformatorowej w innym miejscu niż na działkach nr [...] i nr [...], choć istnieją takie możliwości faktyczne. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że nie kwestionuje konieczności realizacji celu publicznego jaki chce zrealizować Spółka. Jednakże zamiast ingerować w jego prawo własności planowana lokalizacja stacji transformatorowej winna być przewidziana w miejscu już istniejącej a przeznaczonej do demontażu. Podkreślił także, że rokowania miały charakter fikcyjny i pozorny. Nie można uznać, że doszło do rokowań w sytuacji kiedy inwestor przedstawił propozycję wejścia na teren prywatny za ekwiwalentem pieniężnym a właściciel na tę propozycję się nie zgodził. Skarżący podkreślił, że nie ma żadnych realnych przeszkód aby cel publiczny został zrealizowany na innej niż skarżącego działce. Odnośnie argumentu lepszego dostępu do nowej stacji wyjaśnił, że obecna stacja zlokalizowana jest bezpośrednio przy drodze asfaltowej, gdzie nie ma problemu z dojazdem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki zawnioskował o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko i argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 20212r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wyeliminowanie zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sad do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie Sąd tego rodzaju wad i uchybień nie stwierdził, co przesadziło o oddaleniu skargi. Materialnoprawną podstawę tych rozstrzygnięć stanowił art. 124 ust. 1 u.g.n. Stosownie do jego treści starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunkami wydania decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości są zatem: realizacja celu publicznego wynikającego z planu miejscowego albo decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz brak zgody właściciela lub wieczystego użytkownika nieruchomości na takie ograniczenie. Szczególne znaczenie pierwszej z tych przesłanek polega na tym, że plan miejscowy, a w przypadku jego braku decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, warunkują w ogóle wydanie zezwolenia na ograniczenie korzystania z nieruchomości, a po drugie zezwolenie to może zawierać tylko takie rozstrzygnięcia, które są zgodne z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie ulega wątpliwości, że objęta wnioskiem Spółki inwestycja polegająca na budowie kablowej (ziemnej) linii SN 15kV z kanalizacją teletechniczną i światłowodem oraz linii kablowej nN 0,4 kV, stanowi inwestycję celu publicznego. Jest to również inwestycja, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., gdyż polega ona na przeprowadzeniu na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej. Zatem wniosek A. S.A o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości był co do zasady dopuszczalny. Jedną z przesłanek wydania decyzji w tym zakresie jest wskazane w art. 124 ust. 3 u.g.n. przeprowadzenie rokowań z właścicielem (właścicielami, użytkownikami wieczystymi) nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Poprzedzają one złożenie wniosku i udzielenie zezwolenia, przeprowadza je osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 124 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań. Spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia jako przesłanka wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 października 2009 r. IV SA/Po 381/09, wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 14 stycznia 2015 r. II SA/Rz 1099/14 oraz z dnia 3 września 2014 r. II SA/Rz 542/14 –wszystkie orzeczenia dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl. Jak wskazuje się w orzecznictwie rokowania to prowadzenie rozmów ustalających warunki porozumienia, co w sposób oczywisty oznacza, że rokowań nie stanowi jednostronne oświadczenie o zamiarze i warunkach przeprowadzenia robót. Musi to być proces dwustronny, wskazujący na poszukiwanie takiego rozwiązania, które będzie, jeżeli nie satysfakcjonujące, to przynajmniej akceptowalne dla obu stron (por. wyrok NSA z 2 marca 2021 r., I OSK 2680/20). Sama propozycja warunków, na jakich właściciel nieruchomości miałby zgodzić się na wykonanie prac może stanowić co najwyżej ofertę, a więc swoiste zaproszenie do rokowań i jako taka nie stanowi jeszcze o wypełnieniu obowiązku określonego w art. 124 ust. 3 u.g.n. Zastosowanie przez ustawodawcę w art. 124 ust. 3 u.g.n. wymogu by udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzedzały rokowania, a nie np. złożenie przez inwestora właścicielowi nieruchomości oferty, musi być rozumiane precyzyjnie. Powyższe oznacza zatem, że wniosek składany w tym trybie muszą poprzedzać rzeczywiste negocjacje, a nie tylko jednostronna propozycja dotycząca treści proponowanej umowy. Pod pojęciem negocjacji należy zatem rozumieć, sytuację, w której strony uzgadniają treść poszczególnych postanowień, to jest niejako wypracowują kształt przyszłego porozumienia (por. wyroki NSA z 15 maja 2018 r., I OSK 2866/17; z 18 czerwca 2020 r., I OSK 1439/19; z 24 sierpnia 2020 r., I OSK 534/20; z 2 marca 2021 r., I OSK 2680/20). Raz jeszcze należy podkreślić, że podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. jest wniosek inwestora, którego niezbędnym elementem jest dokumentacja wskazująca na przeprowadzenie rokowań. Chociaż przepisy u.g.n. nie określają prawnej formy prowadzenia rokowań, jednak organ administracji musi być w posiadaniu dokumentacji, która potwierdza, że rokowania się odbyły. Z akt sprawy wynika, że wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na przeprowadzenie urządzeń energetycznych na działkach skarżącego nr [...] i [...] w P. został złożony 30.01.2023 r. (data sporządzenia wniosku zawiera najprawdopodobniej błędną datę – 30.01.2022 r., jednak z treści pieczęci potwierdzającej wpływ wniosku do Starostwa Powiatowego w [...] wynika, że jest to 30.01.2023 r.). Do wniosku A. dołączyła m.in. kserokopie 2 pism kierowanych do skarżącego, zawierających opis inwestycji i zaproszenie do rokowań. Do protokołu dołączony został projekt porozumienia wraz z załącznikiem graficznym, obrazującym przebieg linii kablowych SN i nN i kontenerowej stacji transformatorowej wraz z dokładnym opisem. Pisma tej treści, z tymi samymi załącznikami, podpisane przez upoważnionego do negocjacji w imieniu A. S.A. R. T. zostały skierowane do skarżącego w dniu 3.10.2022 r. oraz 21.11.2022r. Oba zostały niepodjęte – były awizowane. W ocenie Sądu organy prawidłowo przyjęły spełnienie warunku przeprowadzenia rokowań i nieuzyskania konsensusu ze skarżącym. Po przesłaniu do skarżącego przez organ I instancji zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, które J.B. odebrał osobiście 28.03.2023 r., w dniu 31.03.2023 r. złożył on pismo o braku wyrażenia zgody na prowadzenie na jego działkach [...] i [...] robót związanych z modernizacją linii kablowej i budowę stacji trafo. W dalszej kolejności ustanowił pełnomocnika w osobie E.S. (swojej kuzynki), a także w kolejnym piśmie (k. 63) oświadczył, że podczas spotkania z przedstawicielem A. p. T. w dniu 26.10.2022 r. od razu kategorycznie sprzeciwił się planom prowadzenia robót przez swoje nieruchomości. Fakt odbycia tego spotkania i wyjaśnienia konieczności usytuowania zarówno linii kablowej, jak i stacji kontenerowej na działkach skarżącego został potwierdzony przed organem I instancji (k. 75) oraz szczegółowo opisany w trakcie rozprawy przed Sądem. W ocenie Sądu nie można zatem kwestionować brak prowadzenia uzgodnień czy negocjacji ze skarżącym. Prawidłowości procesu negocjacji nie może też niweczyć podawana przez skarżącego w toku postępowania oraz na rozprawie przed Sądem argumentacja o problemach zdrowotnych i pobycie w szpitalu i na badaniach. Sąd nie neguje wystąpienia takich problemów, jednak fakt odbycia osobistego spotkania przedstawiciela inwestora ze skarżącym świadczy o wiedzy skarżącego o planowanym przebiegu linii oraz całkowitym braku jego zgody. Z akt sprawy wynika także, że inwestor wobec braku zgody skarżącego rozważał również inne warianty przebiegu linii oraz inne usytuowanie stacji kontenerowej, jednak ze względów technicznych okazało się to niemożliwe, co także zostało szczegółowo wyjaśnione w toku postępowania. Nie sposób zatem stwierdzić braku dobrej woli do załatwienia sprawy po stronie wnioskującej o wydanie decyzji Spółki, lub pozorności składanych przez nią propozycji. W tym stanie rzeczy słusznie przyjęły organy, że w sprawie zaszły przesłanki, o których mowa w art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., warunkujące możliwość wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Przebieg spornej linii elektroenergetycznej został określony treścią decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 20 lipca 2021 r. o ustaleniu inwestycji celu publicznego, a w zaskarżonej decyzji ograniczenie sposobu korzystania z działki skarżących nastąpiło zgodnie z ustaleniami tej decyzji lokalizacyjnej (art. 124 ust. 1 u.g.n.). Nie są przy tym zasadne argumenty eksponowane w toku rozprawy przed sądem o "ogólnikowym" wskazaniu przebiegu trasy inwestycji w decyzji lokalizacyjnej. Wątpliwości organu wzbudziły jednak rozbieżności dotyczące powierzchni pasa ograniczenia na działce nr [...] oraz zakwalifikowanie robót budowlanych w kontekście przepisów u.g.n. oraz Prawa budowlanego, które nie posługuje się pojęciem "modernizacja". Wątpliwości te zostały wyjaśnione poprzez bardzo precyzyjne wskazanie przez inwestora powierzchni ograniczenia na działce [...], która została sumarycznie podana i wynosi 55 m2, a obejmuje powierzchnię dla kabli – ok. 20 m2i dla stacji transformatorowej – ok. 36 m2, jak również doprecyzowania, że "modernizacja" linii 15 kV J. – P. oznacza de facto budowę linii kablowych średniego i niskiego napięcia wraz z infrastrukturą. Na żądanie inwestora, celem wyjaśnienia wszelkich wątpliwości wydane tez zostało przez Wójta Gminy [...] postanowienie z dnia 31 stycznia 2023 r., na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. wyjaśniające jakie elementy obejmuje decyzja lokalizacyjna z dnia 20 lipca 2022 r. W treści decyzji organu I instancji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości zawarte zostały wszystkie elementy wynikające z przepisu art. 124 u.g.n. Uzasadnienie tej decyzji, podobnie jak i zaskarżonej decyzji spełnia wymagania stawiane art. 107 § 3 k.p.a., w sposób wyczerpujący i zrozumiały opisuje przebieg postępowania wyjaśnia motywy rozstrzygnięcia, w tym także brak możliwości zmiany przebiegu linii i lokalizacji stacji transformatorowej, o które wnioskował skarżący. W związku z powyższym, uznając, że prowadzone postępowanie nie zawiera wymienionych na wstępie wad i naruszeń, a decyzje organów obu instancji odpowiadają prawu, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.