III FSK 492/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Brolik, Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia NSA Jolanta Sokołowska (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 30 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "O." z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 stycznia 2024 r. sygn. akt I SA/Ol 417/23 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "O." z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 7 września 2023 r. nr SKO.63.148.2022 w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "O." z siedzibą w S. kwotę 2100 (słownie: dwa tysiące sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. akt I SA/Ol 417/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: WSA) oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej O. w S. (dalej: Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej: SKO) z dnia 7 września 2023 r. w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny: Burmistrz [...] (dalej: Burmistrz) decyzją z dnia 16 listopada 2022 r. określił wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości położnej w S. przy ul. [...] i [...] za lipiec, wrzesień oraz październik 2022 r. Podstawę wszczęcia postępowania stanowiło zawiadomienie z 11 października 2022 r. podmiotu odbierającego odpady o stwierdzonych naruszeniach obowiązku segregacji śmieci przez właścicieli ww. nieruchomości. Niezachowanie obowiązku segregacji odpadów stwierdzono w dniach 14 lipca 2022 r., 30 września 2022 r. i 11 października 2022 r. Z każdego odbioru sporządzono dokumentację fotograficzną, zostawiono informacje o segregacji odpadów oraz naklejkę o nieprawidłowej segregacji na pojemniku na odpady zmieszane. Burmistrz uznał, że materiał dowodowy jest wystarczający do wydania ww. decyzji. SKO utrzymało w mocy tę decyzję. We wskazanym na wstępie wyroku Sąd uznał, że sposób działania podmiotu odbierającego odpady czyni zadość obowiązkowi zawiadomienia, o którym mowa w art. 6ka ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r., poz. 1297 ze zm., dalej: u.c.p.g.). Zwrócił uwagę, że w przepisie tym nie wprowadzono szczególnych wymagań ani co do treści, ani co do sposobu zawiadomienia o niedopełnieniu przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Brak jest także wyraźnego wskazania, że zawiadomienie powinno być kierowane do organu i właściciela nieruchomości po każdym stwierdzeniu niedopełnienia obowiązku selektywnej zbiórki. Sąd podzielił stanowisko SKO, że wobec braku szczególnych wymogów w art. 6ka ust. 1 u.c.p.g., dopuszczalne jest zawiadomienie o wielokrotnych naruszeniach obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Za niezasadny WSA uznał zarzut naruszenia 247 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r., poz. 2651 ze zm., dalej: O.p.) i art. 6ka ust. 1-3 w zw. z art. 2 ust. 3 u.c.p.g., jako że nie wystąpiła przesłanka określona w art. 247 § 1 pkt 5 O.p., tj. skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Powołując się na art. 2 ust. 3 u.c.p.g. Sąd stwierdził, że skoro nieruchomość położna w S. przy ul. [...] i [...] znajduje się w zarządzie spółdzielni mieszkaniowej, to spółdzielnia ta jest stroną postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z tej nieruchomości. Przyjął, że Spółdzielnia była także adresatem postanowienia o wszczęciu postępowania w kontrolowanej sprawie. Skargę kasacyjną wniosła Skarżąca. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni, tj.: 1) art. 2 ust. 3 u.c.p.g. i uznanie, że postępowanie wszczęte względem wspólnoty mieszkaniowej przy ul. [...] i [...] jest tożsame z wszczęciem postępowania względem Skarżącej jako zarządzającej tą nieruchomością, podczas gdy konstrukcja przepisu art. 2 ust. 3 u.c.p.g wyraźnie wskazuje, że nie można wspólnoty mieszkaniowej utożsamiać ze spółdzielnią mieszkaniową; 2) art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. poprzez przyjęcie, że skoro przepis nie precyzuje terminu i formy w jakim podmiot odbierający odpady informuje właściciela nieruchomości o niedopełnieniu obowiązku selektywnego zbierania odpadów, to można uznać, iż zbiorcze zawiadomienie wypełnia obowiązek informacyjny zawiadomienia strony oraz stanowi o fakcie odebrania odpadów jako niesegregowanych, podczas gdy należałoby przyjąć, że takie zawiadomienie powinno być dokonane niezwłocznie po stwierdzeniu każdorazowego faktu niedopełnienia przez właściciela obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób, który umożliwia właścicielowi zapoznanie się z tą informacją i podjęcie działań zaradczych na przyszłość; 3) art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. poprzez uznanie, że nałożenie podwyższonej opłaty za gospodarowanie odpadami uzależnione jest wyłącznie od braku selektywnej zbiórki odpadów, podczas gdy przepis wskazuje wprost na "przyjęcie ich (tj. odbiór odpadów) jako odpadów niesegregowanych" przez podmiot odbierający odpady, co oznacza, że warunkiem koniecznym jest w tym zakresie dokonanie odbioru i wywozu tych odpadów jako niesegregowanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 P.p.s.a poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy art. 247 § 1 pkt 5 O.p., gdyż strona co do której zostały wydane decyzje podatkowe nie była podmiotem toczącego się postępowania administracyjnego, co powinno skutkować wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego; 2) art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organy art. 121 oraz 122 w związku z art. 187 § 1 i art. 191 O.p. skutkujące uznaniem, że organy w sposób prawidłowy zgromadziły i oceniły materiał dowodowy, podczas gdy materiał dowodowy nie jest kompletny, albowiem w oparciu o zgromadzone dowody nie sposób ustalić czy objęte kontrolami odpady z nieruchomości [...] i [...] zostały odebrane jako odpady "nieselektywne"; 3) art. 151 P.p.s.a poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy art. 107 § 1 pkt 4 i 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: K.p.a.) i nie wskazania w podstawie prawnej oraz uzasadnieniu decyzji, które normy z Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta S. (określone Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 30 czerwca 2020 r.), w zakresie selektywnej zbiórki odpadów zostały naruszone, co z kolei uzasadniałoby nałożenie na Skarżącą podwójnej opłaty za naruszenie obowiązku selektywnej zbiórki odpadów. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. Skarżąca oświadczyła, iż zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Trafny jest bowiem postawiony w niej zarzut naruszenia art. 247 § 1 pkt 5 O.p. Przepis ten stanowi, iż organ podatkowy stwierdza nieważność decyzji ostatecznej, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Decyzja jest aktem administracyjnym, który kończy postępowanie w danej instancji (art. 207 § 2 O.p.). Może być ona wydana tylko w toku postępowania podatkowego, które zapoczątkowuje żądanie strony albo postanowienie o wszczęciu postępowania, jeśli jest inicjowane z urzędu (art. 165 § 1 i § 2 O.p.). W niniejszej sprawie zostało wydane postanowienie o wszczęciu postępowania, a więc postępowanie wszczęto z urzędu, zatem dalsza wypowiedź dotyczy tej kwestii. Zgodnie z art. 165 § 4 O.p. datą wszczęcia postępowania z urzędu jest dzień doręczenia stronie postanowienia o wszczęciu postępowania. W postanowieniu tym wskazywana jest strona postępowania, a doręczenie jej ww. postanowienia jest zasadniczą przesłanką skuteczności wszczęcia postępowania. Jest to reguła, od której przepisy Ordynacji podatkowej nie przewidują wyjątków. W judykaturze przyjmuje się, że czynności dokonywane przed momentem wszczęcia postępowania podatkowego nie wywołują żadnych skutków prawnych, gdyż przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania nie toczy się żadne postępowanie. Dopiero od chwili skutecznego wszczęcia postępowania mogą być w pełni realizowane ogólne zasady postępowania podatkowego wynikające z art. 120–129 O.p. Zatem bez wszczęcia postępowania podatkowego wobec strony nie jest możliwe jego prowadzenie – ergo zakończenie wydaniem decyzji. Nie jest możliwe zakończenie czegoś co nie istnieje. W wydanym w rozpoznanej sprawie postanowieniu z dnia 17 października 2022 r. o wszczęciu postępowania, jako stronę wskazano Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] w S. i Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] w S. Organ zdecydował, że postępowanie będzie prowadzone wobec tych Wspólnot Mieszkaniowych, a zatem to one, jako strona postępowania, mogły być adresatem decyzji kończącej wszczęte postępowanie. Tymczasem adresatem decyzji uczyniono zupełnie inny podmiot, tj. Spółdzielnię Mieszkaniową "O." w S. Bezsprzecznie decyzja organu pierwszej instancji kończąca postępowanie wszczęte postanowieniem z dnia 17 października 2022 r. została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, co wypełnia przesłankę z art. 247 § 1 pkt 5 O.p. Błąd ten powielił organ odwoławczy, a WSA niezasadnie uznał, że nie doszło do naruszenia tego przepisu. Wydaje się to oczywiste, ale warto dodać, że wpisanie w postanowieniu z dnia 17 października 2022 r. o wszczęciu postępowania, Spółdzielni Mieszkaniowej "O." jako podmiotu reprezentującego Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] w S. i Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] w S. nie oznacza, że Spółdzielnia stała się stroną postępowania wszczynanego tym postanowieniem. Według Słownika Języka Polskiego wyraz reprezentować znaczy «występować i działać w czyimś imieniu» (https://sjp.pwn.pl/slowniki). Synonimem tego wyrazu jest "być czyimś przedstawicielem", "być reprezentantem" (https://synonim.net). Stroną postępowania podatkowego nie jest podmiot, który występuje w imieniu tej strony, więc przytoczony zapis o tym, że Spółdzielnia reprezentuje podmiot wobec którego jest wszczynane postępowanie, pozostaje bez wpływu na to kto jest jego stroną. Stwierdzone naruszenie prawa, wypełniające określoną w art. 247 § 1 pkt 5 O.p. przesłankę nieważności powoduje, że rozpoznawanie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej jest przedwczesne. Jednak celem zapobieżenia powtórzeniu wadliwego stanowiska wyrażonego przez organy i Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny zdecydował odnieść się do zarzutu naruszenia art. 6ka ust.1 u.c.p.g. poprzez błędną wykładnię, w zakresie dotyczącym terminu i formy powiadomienia właściciela nieruchomości. Ten ostatnio przywołany przepis stanowi, że w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i powiadamia o tym wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości. Z cytowanego przepisu wynika, że w przypadku zaniechania selektywnego zbierania odpadów odbierający te odpady przyjmuje je jako niesegregowane i powiadamia o tym właściwy organ oraz właściciela nieruchomości. Odnotować warto, że określony w omawianym przepisie obowiązek powiadomienia właściciela nieruchomości został wprowadzony ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1579 ze zm.). We wcześniejszym stanie prawnym podmiot odbierający odpady powiadamiał jedynie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Zmianę tę należy uznać za doniosłą, gdyż jako to słusznie przyjęto w orzecznictwie, powiadomienie właściciela nieruchomości pełni funkcję informacyjno-prewencyjną. Właściciel nieruchomości otrzymuje informację o stwierdzeniu nieprawidłowej segregacji odpadów i odbiorze tych odpadów jako zmieszanych, dzięki czemu ma możliwość podjęcia działań mających na celu wyeliminowanie w przyszłości ewentualnych uchybień w tym zakresie i zapobieżeniu ponoszenia większych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Mając na uwadze tę funkcję powiadomienia za trafne należy uznać prezentowane w orzecznictwie stanowisko, iż powiadomienie właściciela powinno nastąpić niezwłocznie po stwierdzeniu faktu niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych i przyjęciu ich jako niesegregowanych. Istotna jest przy tym forma owego powiadomienia. Przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie określają formy powiadomienia organu i właściciela nieruchomości przez podmiot odbierający odpady o niedopełnieniu obowiązku selektywnej zbiórki odpadów. Wobec tego obowiązuje określona w art. 126 O.p. zasada pisemności. W rozpoznanej sprawie zasada ta została uwzględniona przy zawiadamianiu organu, ale zaniechano jej zastosowania przy zawiadomieniu strony postępowania. Jest to o tyle niezrozumiałe, że skoro przepisy u.c.p.g. nie określają formy (sposobu) powiadomienia, to i go nie różnicują. W świetle obowiązujących przepisów nie ma to większego znaczenia, ale zauważyć można, że skoro podmiot odbierający odpady sporządza pisemne powiadomienie organu, to nie powinno być nadmiernym obciążeniem adresowanie powiadomienia również do właściciela nieruchomości. Zastosowana w niniejszej sprawie forma powiadomienia strony postępowania w postaci naklejki jest wadliwa i to nie tylko przez wzgląd na zasadę określoną w art. 126 O.p. Przede wszystkim nie zawiera ona informacji, które powinny być zamieszczone w powiadomieniu. Brak na niej daty, w niektórych przypadkach brak informacji o tym kto ją nakleił. Poza tym stosujący tę formę powiadomienia nie bierze pod uwagę, że właściciel nieruchomości nie ma obowiązku dokonywania codziennego przeglądu miejsc gromadzenia odpadów, a także i to, że naklejka nie daje gwarancji, iż pochodzi od podmiotu uprawnionego, albo że może być usunięta zanim właściciel ją dostrzeże. Owszem naklejka może stanowić sygnał o nieprawidłowościach, ale nie spełnia ona określonego w art. 6ka ust. 1 wymogu powiadomienia właściciela nieruchomości. Ponownie rozpoznający niniejszą sprawę Sąd pierwszej instancji zobowiązany jest uwzględnić ocenę prawną i stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. sędzia J. Sokołowska sędzia J. Brolik sędzia S. Presnarowicz