II OSK 1583/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. i J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1801/21 w sprawie ze skargi M. P. i J. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 21 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz M. P. i J. P. solidarnie kwotę 710 (siedemset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1801/21, oddalił skargę M. P. i J. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 21 czerwca 2021 r., którą uchylono decyzję Prezydenta [...] z 11 kwietnia 2018 r. o udzieleniu skarżącym pozwolenia na budowę i umorzono postępowanie przed organem pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej od tego wyroku skarżący M. P. i J. P., zaskarżając go w całości, przytoczyli następujące podstawy kasacyjne. Po pierwsze, zarzut naruszenia art. 113 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329), art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284 ze zm.) przez wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym, "pomimo że w sprawie nie zaistniały przesłanki do skierowania sprawy na posiedzenie niejawne, w sprawie została wyznaczona rozprawa na dzień 5 stycznia 2022 r., która to rozprawa się odbyła, została jednak odroczona bez terminu, nie doszło także do zgodnego z przepisami zamknięcia rozprawy oraz udzielenia głosu stronom, wreszcie nie zaistniały przesłanki zmiany trybu rozpoznania sprawy z rozprawy na posiedzenie niejawne, w konsekwencji wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym, w rezultacie pozbawienie Skarżących kasacyjnie możności obrony swych praw, skutkujące nieważnością postępowania". Po drugie, zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2, art. 105 § 1, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735) poprzez bezzasadne oddalenie skargi wskutek niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organ odwoławczy powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które zostały naruszone przez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, wybiórczą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz przyjęcie błędnych ustaleń faktycznych za podstawę rozstrzygnięcia, w szczególności uznanie, że roboty budowlane prowadzone były po utracie przez decyzję o pozwoleniu na budowę przymiotu ostateczności i w konsekwencji uznanie za zasadne umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Po trzecie, zarzut naruszenia art. 109 w zw. z art. 99 p.p.s.a. w zw. z art. 55a ust. 6 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1133 ze zm.) poprzez niezasadne odroczenie rozprawy z 5 stycznia 2022 r. Po czwarte, zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) poprzez niezasadne oddalenie skargi, mimo naruszenia przez Wojewodę Mazowieckiego art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie. Po piąte, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów skargi. Po szóste, zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 130 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że skarżący nie byli uprawnieni do wykonywania robót budowlanych "w oparciu o pozwolenie na budowę wydane przez organ I instancji w sytuacji, w której to Inwestorzy byli jedynymi podmiotami, którym służyło odwołanie od pozwolenia na budowę (a takiego nie wnieśli), natomiast odwołania, które zostały wniesione nie pochodziły od stron, a co za tym idzie, były niedopuszczalne". Po siódme, zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie właścicieli nieruchomości sąsiednich za strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, mimo że nieruchomości, których są właścicielami, nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego. We wnioskach skargi kasacyjnej skierowanych do Sądu drugiej instancji wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania odwoławczego albo o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Uczestniczka postępowania M. L. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie. W piśmie procesowym z 9 kwietnia 2024 r. pełnomocnik uczestniczki postępowania M. L. radca prawny M. B. wniosła o odroczenie rozprawy wyznaczonej na 10 kwietnia 2024 r. z uwagi na swoją nagłą chorobę uniemożliwiającą udział w rozprawie. Twierdziła też, że z uwagi na prowadzenie sprawy skarżącej od maja 2020 r., jej wielowątkowość, czas trwania, stopień skomplikowania i krótki czas od chwili zachorowania (8 kwietnia 2024 r.) ustanowienie pełnomocnika substytucyjnego byłoby utrudnione i nie leżałoby w interesie skarżącej, której zależy na osobistej reprezentacji. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu z uwagi na nieważność postępowania wynikającą z pozbawienia skarżących kasacyjnie możności obrony ich praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej podnieśli zarzut nieważności postępowania z powodu wskazanego w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., polegającego na rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym. W okolicznościach sprawy zarzut ten jest zasadny. Niezależnie od podniesienia zarzutu nieważności postępowania przez skarżących NSA miał na uwadze, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. sąd drugiej instancji nieważność postępowania bierze pod uwagę z urzędu. Przy czym podkreślenia wymaga, że sam fakt rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych nie stanowi o nieważności postępowania. Istotne są szczególne okoliczności towarzyszące takiemu rozpoznaniu w niniejszej sprawie. Otóż, jak wynika z akt sprawy, w rozpoznawanej sprawie przed Sądem pierwszej instancji została wyznaczona na 5 stycznia 2022 r. rozprawa, na którą stawił się tylko pełnomocnik skarżących kasacyjnie, i która została odroczona na skutek wniosku pełnomocnika uczestniczki postępowania M. L. Jak wynika z protokołu rozprawy Sąd pierwszej instancji odraczając rozprawę poinformował pełnomocnika skarżących kasacyjnie, że nowy termin rozprawy zostanie wyznaczony z urzędu oraz że o tym terminie strony zostaną powiadomione. Następnie Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z dnia 18 stycznia 2022 r., powołując się na art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym 18 lutego 2022 r. O tym, że zamiast na rozprawie sprawa zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym strony ani ich pełnomocnicy nie zostali zawiadomieni. 18 lutego 2022 r. Sąd pierwszej instancji wydał na posiedzeniu niejawnym zaskarżony wyrok. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że rozpoznanie sprawy, wbrew przepisom prawa, na posiedzeniu niejawnym zamiast na rozprawie powoduje, że strony postępowania są pozbawione możności obrony swych praw (tak m.in. w wyroku NSA z 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 3262/17 i w powołanych tam orzeczeniach Sądu Najwyższego). W związku z tym w takim przypadku zachodzi podstawa nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie podstawą prawną rozpoznania sprawy przed Sądem pierwszej instancji na posiedzeniu niejawnym miał być, jak wynika ze wskazanego wyżej zarządzenia Przewodniczącego Wydziału, art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Zgodnie z tym przepisem w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania powołanego zarządzenia oraz rozpoznania sprawy przed Sądem pierwszej instancji, przewodniczący mógł zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Powołany przepis ustanawiał szeroki margines uznania zasadności rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on co do zasady uznawany za podstawę prawną rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Z tego powodu rozpoznanie na jego podstawie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie stanowi samo w sobie podstawy nieważności postępowania określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Jednakże w niektórych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego uznano, że zastosowanie powołanego przepisu powinno być połączone z przedsięwzięciem środków mających na celu zmniejszenie negatywnych dla realizacji prawa do obrony skutków pozbawienia strony prawa do jawnego rozpoznania sprawy. W szczególności przyjęto, że strony powinny być uprzedzone o rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz pouczone o możliwości przedstawienia dodatkowego stanowiska na piśmie (np. wyroki NSA z 2 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3462/21, z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1442/21, z 26 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 1927/22, z 22 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 2411/21, z 6 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 1509/21). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną ten sposób wykładni art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych podziela przede wszystkim ze względu na wagę jawności rozpoznania sprawy przez sąd dla prawa do obrony. Uwzględniając powyższe zauważyć należy, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy pełnomocnik skarżących nie tylko nie został uprzedzony o rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym, lecz wręcz przeciwnie, na odroczonej rozprawie 5 stycznia 2022 r. został utwierdzony w przekonaniu, że sprawa zostanie rozpoznana na rozprawie i następnie, mimo że zdecydowano o rozpoznaniu jej na posiedzeniu niejawnym, o tej zmianie nie został zawiadomiony. W tych okolicznościach pełnomocnik skarżących został zaskoczony rozpoznaniem sprawy na posiedzeniu niejawnym. Taka sytuacja w ocenie NSA rozpoznającego skargę kasacyjną wyczerpuje przesłankę nieważności postępowania określoną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., jako pozbawienie strony możności obrony jej praw. Stwierdzenie podstawy nieważności postępowania polegającej na pozbawieniu strony możności obrony jej praw powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponowne rozpoznanie sprawy przez Sąd pierwszej instancji jest konieczne w celu usunięcia wady postępowania, która spowodowała jego nieważność. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji powinien zatem przeprowadzić rozprawę, w której udział będą mogły wziąć wszystkie strony postępowania. Taki cel ponownego rozpoznania sprawy powoduje, że Sąd drugiej instancji nie może odnieść się do przytoczonych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych, w szczególności o charakterze materialnoprawnym. Odniesienie się do tych podstaw i tym samym ich prawna ocena powodowałoby, że Sąd pierwszej instancji związany byłby dokonaną przez NSA wykładnią prawa (art. 190 p.p.s.a.), co z kolei sprawiałoby, że przeprowadzenie ponownego postępowania z zapewnieniem stronom możności obrony swych praw na rozprawie w istocie byłoby nic nie znaczącą czynnością. Niemniej, nie przesądzając rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, należy zwrócić uwagę, że w podstawie kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego zasadnie podniesiono, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ogóle nie odniósł się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze NSA na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto, wobec tego, że uwzględniając skargę kasacyjną uchylono wyrok Sądu pierwszej instancji, którym oddalono skargę, na podstawie art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 207 § 1 p.p.s.a. zasądzono od organu administracji na rzecz skarżących kasacyjnie zwrot poniesionych przez nich kosztów postępowania kasacyjnego. Sąd oddalił wniosek pełnomocnika uczestniczki postępowania M. L. o odroczenie rozprawy, gdyż uznał, że w świetle art. 109 p.p.s.a. brak było ku temu podstaw. Zgodnie z powołanym przepisem rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć. W związku z tym nie każda choroba pełnomocnika strony powoduje konieczność odroczenia rozprawy, lecz tylko taka, która jest przeszkodą nie do przezwyciężenia. W przypadku pełnomocnika będącego radcą prawnym sposobem na przezwyciężenie tego rodzaju przeszkody w osobistym stawieniu się na rozprawie jest udzielenie dalszego pełnomocnictwa (substytucji) innemu radcy prawnemu lub adwokatowi. Zauważyć należy, że w orzecznictwie NSA oraz Sądu Najwyższego w odniesieniu do art. 214 k.p.c., który jest odpowiednikiem art. 109 p.p.s.a., gdyż stanowi o odroczeniu rozprawy z powodu nieobecności strony wywołanej nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, przyjmuje się, że nieobecność pełnomocnika strony na rozprawie z powodu choroby jest powodem odroczenia rozprawy tylko wówczas, gdy jest to przeszkoda, której nie można przezwyciężyć, zaś sposobem jej przezwyciężenia jest udzielenie substytucji (wyrok NSA z 18 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2680/16, wyrok NSA z 27 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 237/06, wyrok NSA z 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1723/11, wyrok SN z 29 listopada 2006 r., sygn. akt II PK 73/06, wyrok SN z 19 września 2002 r., sygn. akt I PKN 400/01, wyrok SN z 30 listopada 2004 r., sygn. akt IV CK 304/04 i wyrok SN z 6 października 1995 r., sygn. akt I CRN 150/95). Zatem, tym bardziej nie zachodzi przeszkoda uniemożliwiająca obecność pełnomocnika na rozprawie, której nie można przezwyciężyć, gdy strona jest już reprezentowana przez więcej niż jednego pełnomocnika, a przeszkoda dotyczy jednego z nich. W związku z tym wskazać należy, że z akt sądowych (karta 223) wynika, że uczestniczka postępowania M. L. 21 marca 2024 r. udzieliła pełnomocnictwa radcy prawnemu A. Z., który zgłosił się do sprawy składając 2 kwietnia 2024 r. pismo z tej samej daty wraz z pełnomocnictwem (karta 222) i co do którego nie podniesiono żadnych okoliczności uniemożliwiających stawiennictwo na rozprawie. Dodać należy, że z akt sądowych (informacja doszyta do okładki akt) wynika, iż radca prawny A. Z. 2 kwietnia 2024 r. przeglądał w czytelni akt sądowych akta sprawy, a więc mógł dowiedzieć się o terminie rozprawy wyznaczonej już w tym czasie zarządzeniem z 18 marca 2024 r. Dodatkowo też zauważyć należy, że w art. 76 § 3 p.p.s.a. stanowi się, iż jeżeli jest kilku pełnomocników jednej strony, sąd doręcza pismo tylko jednemu z nich. Oznacza to, że doręczenie zawiadomienia o terminie rozprawy jednemu z pełnomocników jest skuteczne w stosunku do pozostałych. W końcu wskazać należy, że z art. 53 ust. 1 pkt 1 Kodeksu etyki radcy prawnego wynika obowiązek poinformowania przez przystępującego do sprawy pełnomocnika dotychczasowego pełnomocnika strony o podjęciu się świadczenia pomocy prawnej. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że bez istotnego znaczenia są zawarte w piśmie z 9 kwietnia 2024 r. pełnomocnika uczestniczki postępowania M. L. radcy prawnego M. B. twierdzenia, według których nie jest możliwe i zgodne z interesem reprezentowanej strony postępowania udzielenie pełnomocnictwa substytucyjnego.