III OSK 2071/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Namysłowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 maja 2022 r. sygn. akt II SAB/Op 7/22 w sprawie ze skargi A.A. na bezczynność Burmistrza Namysłowa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z 24 maja 2022 r. (sygn. akt II SAB/Op 7/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.A. na bezczynność Burmistrza Namysłowa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, pkt 3, § 1a, § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), 1) zobowiązał Burmistrza Namysłowa do załatwienia wniosku skarżącego z 19 kwietnia 2021 r., w zakresie jego pkt 1, w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; 2) stwierdził, że Burmistrz Namysłowa dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w załatwieniu wniosku skarżącego z 19 kwietnia 2021 r. w zakresie jego pkt 1 oraz, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzył Burmistrzowi Namysłowa grzywnę w wysokości 500 złotych; 4) zasądził od Burmistrza Namysłowa na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku podano, że 19 kwietnia 2021 r. do organu wpłynął wniosek skarżącego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w sprawie: 1) przedmiotu i podmiotów przeprowadzonych w latach 2019-2021 (do 31 marca 2021 r.) kontroli i audytów wewnętrznych w Urzędzie Miejskim i jednostkach organizacyjnych Gminy, przez własne służby kontrolne i audytowe; ich wyników i uzyskanych efektów; 2) w związku z postępującym katastrofalnym stanem drzewostanu w parku przy ulicy Pułaskiego w Namysłowie, który jako obiekt zabytkowy ulega systematycznej dewastacji wskazania, czy i jakie działania ochronne zostały podjęte dla przeciwdziałania tej sytuacji, a jeżeli nie podjęto takich działań to wskazania przyczyn ich braku; 3) w związku z upływem (prawie) połowy okresu bieżącej kadencji władz samorządowych - co umożliwia dokonanie pewnych miarodajnych analiz i ocen, odpowiedzi na pytanie, czym podyktowana była potrzeba zatrudnienia dwóch zastępców burmistrza - czego burmistrz z jednym zastępcą nie byli w stanie wykonać i jakie są efekty zatrudnienia drugiego zastępcy burmistrza - jakie konkretne efekty uzyskała Gmina z zatrudnienia - za znaczne koszty, drugiej osoby (czyli aż 2 osób) na stanowisku zastępcy burmistrza. W piśmie z 28 kwietnia 2021 r., odpowiadając na żądanie sformułowane w pkt 1 wniosku, organ przedstawił w zestawieniu tabelarycznym za poszczególne lata "jednostkę kontrolowaną", "temat kontroli" oraz "ogólną ocenę kontroli"; analogicznie udzielił odpowiedzi na żądanie sformułowane w dalszym punkcie tego wniosku, wskazując "jednostkę kontrolowaną", "temat audytu" oraz "efekty audytu". Z kolei ustosunkowując się do żądania opisanego w pkt 2 opisał zadania związane z inwentaryzacją dendrologiczną, a także podjęte działania mające na celu usunięcie drzew. Jednocześnie organ wskazał, że pytanie określone w pkt 3 wniosku nie stanowi informacji publicznej. Skarżący, nie uznając udzielonej odpowiedzi za realizującą obowiązek udzielania informacji w zakreślonym przez niego w pkt 1 żądaniu, pismem z 21 maja 2021 r. wystąpił do organu o udostępnienie informacji publicznej objętej w tej części wnioskiem z 19 kwietnia 2021 r. do wglądu. Pismem z 1 czerwca 2021 r. skarżący został wezwany do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego przetworzenia informacji publicznej. W wezwaniu podano, jakie dodatkowe czynności związane z przygotowaniem określonych informacji wskazanych we wniosku będą musiały zostać podjęte przez Urząd. W piśmie z 8 czerwca 2021 r. skarżący zanegował przyjęty przez organ charakter żądanych przez niego informacji. Decyzją z 22 czerwca 2021 r. Burmistrz odmówił udostępnienia informacji publicznej ze względu na brak wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego przetworzenia informacji publicznej. Na skutek wniesionego odwołania decyzją z 26 lipca 2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę Burmistrz w piśmie z 13 sierpnia 2021 r. zwrócił się do skarżącego o sprecyzowanie żądania. W odpowiedzi, w piśmie z 23 sierpnia 2021 r., skarżący wskazał, że wnosi o udostępnienie "dokumentów sporządzonych w wyniku kontroli i audytów wewnętrznych w Urzędzie Miejskim w Namysłowie i jednostkach organizacyjnych Gminy Namysłów (w podanym we wniosku okresie) przez własne służby kontrolne i audytowe, w których zawarte są ustalenia dotyczące tych kontroli i audytów" oraz "dokumentów sporządzonych w wyniku ustaleń poczynionych w trakcie przeprowadzonych kontroli i audytów (wyżej wymienionych): decyzje, polecenia, zarządzenia itp.". W piśmie z 3 września 2021 r. organ wezwał skarżącego do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego w zakresie uzyskania żądanej informacji przetworzonej, przedstawiając przyczyny, dla których uznaje, że wnioskowana do udostępnienia informacja stanowi informację przetworzoną. W piśmie z 15 września 2021 r. skarżący stwierdził, że żądane dokumenty powinny być "gotowe", tzn. sporządzone i zarchiwizowane i nie zachodzi potrzeba ich przetwarzania. Decyzją z 30 września 2021 r. Burmistrz ponownie odmówił udostępnienia informacji publicznej ze względu na brak wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego przetworzenia informacji publicznej. Na skutek wniesionego odwołania decyzją z 10 listopada 2021 r. Kolegium uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji pismem z 9 grudnia 2021 r., wezwał skarżącego do doprecyzowania przedmiotu wniosku. Odpowiadając na to wezwanie skarżący w piśmie z 3 stycznia 2022 r. powtórzył dotychczas prezentowane stanowisko. W dniu 14 stycznia 2022 r. Burmistrz udostępnił wnioskodawcy zanonimizowane wyciągi z protokołów pokontrolnych jednostek organizacyjnych Gminy, zawierające ustalenia pokontrolne. W skardze do WSA skarżący zarzucił przewlekłość w rozpoznaniu jego wniosku z 19 kwietnia 2021 r. podnosząc, że rozpoznając jego wniosek organ udzielił niesatysfakcjonującej, albowiem niepełnej i nieodpowiadającej wnioskowi informacji. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie jako bezzasadnej. Wyjaśnił, że pismem z 28 kwietnia 2021 r. została skarżącemu udzielona odpowiedź, w której zawarto szczegółowe informacje dotyczące przeprowadzonych kontroli wewnętrznych w ramach kontroli zarządczej oraz przeprowadzonych audytów wewnętrznych, z rozróżnieniem na poszczególne lata. Organ wyjaśnił, że 21 maja 2021 r. otrzymał kolejny wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie do wglądu "materiałów" sporządzonych w wyniku przeprowadzonych kontroli wewnętrznych. Podano, że w toku postępowania organ uznał, że żądana informacja nosi znamiona informacji przetworzonej, gdyż pracownicy organu dokonali wstępnej analizy zbiorów dokumentów z zakresu przeprowadzonych kontroli wewnętrznych - audytów wewnętrznych przeprowadzonych w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 31 marca 2021 r., a wyniki przeprowadzonych czynności wykazały, że dokumentacja objęta wnioskiem wynosi 460 stron. W konsekwencji organ uznał, że żądane informacje noszą znamiona informacji publicznej przetworzonej i dwukrotnie wydał decyzje o odmowie udostępnienia informacji publicznej z powodu niewykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego, ale decyzje te zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Podano także, że 14 stycznia 2022 r. udostępniono skarżącemu wyciągi z protokołów pokontrolnych jednostek organizacyjnych Gminy, zawierające ustalenia pokontrolne. Uwzględniając skargę WSA stwierdził, że przedmiotem postępowania jest przewlekłość organu związana z udostępnieniem informacji publicznej na skutek wniosku skarżącego z 19 kwietnia 2021 r. w zakresie jego pkt 1. Podniesiono, że informacją publiczną jest treść dokumentów i innych materiałów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej jako: u.d.i.p) zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Wskazano, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno – techniczną, przy czym żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.), ale ostatecznie to wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację. Podano, że zarówno przewlekłość, jak i bezczynność organu na gruncie u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje np. z uwagi na błędne zakwalifikowanie żądanej informacji jako nieposiadającej przymiotu informacji publicznej, czy z uwagi na błędną ocenę własnego statusu, lub na tym, że organ w ogóle "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (nie reaguje na niego w żaden sposób), bądź też nie odnosi się właściwe - w sposób prawem określony - do żądania zawartego we wniosku. Podano przy tym, że przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca (w tym przypadku wglądu do konkretnego dokumentu) lub też informacji wymijającej, może powodować uzasadnione wątpliwości co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi, co w takiej sytuacji należy traktować jako nieudzielanie żądanej informacji. Odnosząc się do wniosku skarżącego z 19 kwietnia 2021 r. w zakresie pkt 1 podano, że organ niezasadnie uznał, że wniosek ten załatwił pismem z 28 kwietnia 2021 r. Podano przy tym, że pismem z 21 maja 2021 r. skarżący wyraźnie oświadczył, że udzielona mu informacja z 28 kwietnia 2021 r. nie daje odpowiedzi na pytanie w części dotyczącej wyników i uzyskanych efektów w ramach przeprowadzonych kontroli wewnętrznych i wskazał, w jakiej części wniosek ten nie został załatwiony. W ocenie WSA odpowiedzi tej nie daje także odpowiedź udzielona 14 stycznia 2022 r., gdyż wyciągi z protokołów kontroli nie zawierają istotnych dla skarżącego informacji w części dotyczącej wyników i uzyskanych efektów w ramach przeprowadzonych kontroli wewnętrznych. Brak jest także materiałów wskazujących, czy ta część wniosku została załatwiona np. odmownie. Podniesiono, że strona składając wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie tylko nie musi ani powoływać się na u.d.i.p., ale też nie można od niej żądać wykazania interesu, chyba że żądaniem objęta jest informacja przetworzona, czego w sprawie organ w ogóle nie wykazał, a poza tym był niekonsekwentny, gdyż zażądał od skarżącego wykazania interesu w udzieleniu informacji, a następnie - przy niezmienionej postawie strony oraz przy niezmienionym stanie prawnym i faktycznym - udostępnił fragmentarycznie wnioskowane materiały, przy czym uczynił to w sposób niepełny, gdyż z udzielonej odpowiedzi nie wynika, jakie efekty przyniosły wskazane przez organ kontrole. Podano, że brak przekazania jasnej informacji, a także materiałów poddających ją weryfikacji w toku kontroli sądowej czyni skargę uzasadnioną w części zobowiązania organu do załatwienia wniosku strony z 19 kwietnia 2021 r. Wskazano, że skoro złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie zostało obwarowane żadnymi szczególnymi wymogami formalnymi, to treść pisma skarżącego z 19 kwietnia 2021 r. nie pozostawiała wątpliwości, zwłaszcza, że odnośnie do punktu 1 został on doprecyzowany w piśmie z 21 maja 2021 r. Podano, że Burmistrz jest organem władzy publicznej, a kontrole i ich wyniki, a także działania podjęte wskutek ustaleń - efekty kontroli są - co do zasady - informacją publiczną. Podniesiono, że organ, choć reagował na wniosek skarżącego, to czynił to nieprawidłowo, w efekcie nie załatwiając prawidłowo wniosku, albowiem nie odpowiadając w pełni na zakreślone w nim żądanie, gdyż udzielona odpowiedź nie wyczerpywała żądania wniosku sformułowanego w zakresie efektów kontroli, działań pokontrolnych podjętych wskutek ustaleń wyników kontroli. W związku z tym WSA zobowiązał Burmistrza do załatwienia pkt 1 wniosku skarżącego w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku. Jednocześnie WSA stwierdził, że przewlekłość miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ w sposób nieusprawiedliwiony okolicznościami opóźniał podejmowane czynności. WSA uwzględnił fakt, że żądane materiały nie wymagały żadnych specjalnych, czy ponadwymiarowych czynności do ich udostępnienia. Zarówno wyniki kontroli, jak i działania podjęte przez organ w ich wyniku stanowią bowiem materiał, którym organ winien dysponować niejako od ręki. Stąd też WSA wymierzył organowi grzywnę. W ocenie WSA niewykonanie ustawowego obowiązku, bez racjonalnego usprawiedliwienia okolicznościami, w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane, albowiem taka sytuacja prowadzi do podważenia zaufania obywateli do organów państwa i zarazem świadczy o braku poszanowania prawa przez te organy, które same są zobowiązane do jego stosowania. Przy określeniu wysokości grzywny WSA wziął pod uwagę w szczególności długość okresu zwłoki załatwieniu sprawy, jej przedmiot oraz podejmowane działania przez organ. Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł Burmistrz Namysłowa, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie pomimo, że nie zostały spełnione przesłanki stwierdzenia "bezczynności" organu w myśl art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.; - art. 21 u.d.i.p. w zw. z art. 149 p.p.s.a. przez wadliwe ustalenie i ocenę stanu faktycznego, polegające na przyjęciu, że : a) udzielona stronie odpowiedź na wniosek z 19 kwietnia 2021 r. nie czyni zadość ustawowemu obowiązkowi udzielenia informacji publicznej w sposób prawem określonym, podczas gdy odpowiedź udzielona pismem z 28 kwietnia 2021 r. zawierała wszystkie żądane we wniosku informacje, a wnioskodawca jasno wskazał, że oczekuje odpowiedzi pisemnej, a nie w postaci wglądu do dokumentacji; b) bezzasadne przyjęcie, że pismo z 28 kwietnia 2021 r. nie daje odpowiedzi na zapytanie w części dot. wyników i uzyskanych efektów w ramach przeprowadzonych kontroli wewnętrznych, podczas gdy organ w piśmie z dnia 28 kwietnia 2021 r. w sposób wyczerpujący przedstawił wyniki i efekty kontroli (w postaci kontroli sprawdzających), którymi dysponował; c) bezzasadne przyjęcie, że pismo z 21 maja 2021 r. stanowi doprecyzowanie wniosku z 19 kwietnia 2021 r., a nie odrębny wniosek, co bezsprzecznie wynika z jego literalnego brzmienia oraz potwierdza to sam wnioskodawca; d) bezzasadne przyjęcie, że odpowiedź udzielona stronie skarżącej 14 stycznia 2022 r. nie daje wyczerpującej odpowiedzi na wniosek skarżącego, pomimo iż pismem z 3 stycznia 2022 r. wnioskodawca ostatecznie doprecyzował wniosek z 21 maja 2021 r. i wskazał udostępnienia jakich dokumentów się domaga, a dokumenty te zostały mu udostępnione 14 stycznia 2022 r. i zawierają informacje w części wyników i efektów w ramach przeprowadzonych kontroli wewnętrznych - w tym kontroli sprawdzających zawierających informacje w przedmiocie efektów kontroli - a organ nie dysponuje inną dokumentacją zawierającą informacje w tym przedmiocie; e) bezzasadne, przyjęcie, że pismo wnioskodawcy z 21 maja 2021 r. stanowi w istocie skonkretyzowanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 19 kwietnia 2021 r., mimo że z treści wniosku taka okoliczność nie wynika, a rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreślało odrębność tych dwóch pism; f) bezzasadne przyjęcie, że udzielona przez organ odpowiedź nie wyczerpywała żądania wniosku w zakresie oczekiwanych przez wnioskodawcę "efektów kontroli", mimo że skarżącemu zostały udostępnione wszystkie żądane protokoły kontroli, w tym kontroli sprawdzających, które obrazowały efekty kontroli, a organ nie posiadał innych dokumentów obrazujących efekty kontroli; - art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez bezzasadne wymierzenie grzywny w wysokości 500 zł, mimo że organ nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, ewentualnie jego uchylenie i umorzenie postępowania, zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ wskazał, że WSA błędnie ocenił zachowanie organu w odniesieniu do wniosku z 19 kwietnia 2021 r., gdyż pismem z 28 kwietnia 2021 r. organ udzielił odpowiedzi na wniosek w zakresie podmiotu, przedmiotu i efektów kontroli, a niezadowolenie skarżącego z treści odpowiedzi jest jedynie jego subiektywnym odczuciem. Zdaniem organu błędnie także przyjął WSA, że wniosek z 21 maja 2021 r. stanowił doprecyzowanie wniosku z 19 kwietnia 2021 r. Podano, że po ostatecznym doprecyzowaniu wniosku z 21 maja 2021 r. skarżącemu, zgodnie z wnioskiem, zostały udostępnione protokoły pokontrolne, zawierające wyniki i efekty kontroli i audytów w formie wyciągów z protokołów kontroli sprawdzających. Wyjaśniono, że brak jest jakiejkolwiek dodatkowej dokumentacji, czy też informacji w protokołach pokontrolnych zawierającej efekty, a zatem nie wiadomo, jakie informacje w przedmiocie efektów i gdzie zawarte Sąd I instancji miał na myśli wskazując, że pełnej odpowiedzi nie daje odpowiedź udzielona stronie skarżącej 14 stycznia 2022 r. Skoro zaś wniosek z 21 maja 2021 r. został skutecznie i wyczerpująco zrealizowany, to postępowanie jest bezprzedmiotowe. Wskazano, że wszelkie czynności w sprawie były dokonywane w terminach prawem przewidzianych, a długotrwałość postępowania wynikała w szczególności z postawy skarżącego, który wielokrotnie modyfikował przedmiot wniosku, nie potrafiąc precyzyjnie wskazać, czego wniosek dotyczy. Zatem również rozstrzygnięcie w przedmiocie grzywny jest nieuprawnione, gdyż nie można się zgodzić, że doszło do zwłoki w rozpoznaniu sprawy. W piśmie z 30 lipca 2022 r. skarżący A.A. ustosunkował się do skargi kasacyjnej, wnosząc o "utrzymanie w całości" zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej. Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej zostały podniesione wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie autora skargi kasacyjnej miały wpływ na treść rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Zatem obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II SK 1688/07). Wprawdzie nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13, wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11). Zatem to autor skargi kasacyjnej winien wskazać, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie, zaś przy naruszeniu prawa procesowego – wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy - treść orzeczenia (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11). Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej, czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego przez wojewódzki sąd administracyjny. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, pomimo braku spełnienia przesłanek w myśl art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Należy podkreślić, że zarówno przepis art. 149 § 1a p.p.s.a., jak i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wyznaczają jedynie generalną kompetencję sądów administracyjnych do sprawowania kontroli działalności organów administracji publicznej w sprawach skarg na bezczynność organów. Przepisy te mają charakter ogólny (blankietowy), a tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. W związku z tym strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzuty naruszenia tego rodzaju przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Takiego powiązania w skardze kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ nie wskazał, co skutkuje bezskutecznością podniesionego zarzutu. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 21 u.d.i.p. w zw. z art. 149 p.p.s.a. poprzez wadliwe ustalenie i ocenę stanu faktycznego. Należy zauważyć, że art. 21 u.d.i.p. stanowi, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a., z tym że: 1) przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi; 2) skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę. Nie wiadomo zatem, na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu, skoro autor skargi kasacyjnej podnosi, że WSA dopuścił się szeregu uchybień, ale w zakresie ustalenia stanu faktycznego, a nie terminów powołanych w tym przepisie. Także uzasadnienie skargi kasacyjnej koncentruje się wyłącznie na szczegółowym opisie czynności podejmowanych przez organ, nie powołując żadnych przepisów p.p.s.a., których naruszenia miałby dopuścić się WSA wadliwie - w ocenie skarżącego kasacyjnie organu - ustalając stan faktyczny sprawy. Jak wskazano zaś wyżej Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, czy też ich uzupełniać. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do tak skonstruowanego zarzutu skargi kasacyjnej. W tych okolicznościach bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. Skoro bowiem WSA stwierdził, że doszło do przewlekłego prowadzenia postepowania przez organ, czego skarżący kasacyjnie skutecznie nie podważył, to był uprawniony do wymierzenia grzywny w oparciu o ten przepis. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.