II OSK 1636/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: inspektor sądowy Monika Ciura po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 80/21 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 18 listopada 2020 r. znak WI-I.7840.3.48.2020.EO w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 marca 2021 r., II SA/Kr 80/21, oddalił skargę W. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego (dalej Wojewoda) z dnia 18 listopada 2020 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych: Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 12 sierpnia 2020 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, dla inwestora W. S., na rozbudowę budynku polegającą na zabudowaniu galerii komunikacyjnych i budowie zewnętrznego dźwigu osobowego, przebudowę wraz z instalacjami wewnętrznymi (wod.-kan., gaz, c.o., elektryczne, wentylacji i klimatyzacji) oraz zmianę sposobu użytkowania obiektu z funkcji mieszkalnej na funkcję zamieszkania zbiorowego (hotel), przy jednoczesnym remoncie elewacji od strony podwórza na działce nr [...] obr. [...], ul. [...] w K. Po rozpatrzeniu odwołania W. S. wniesionego od tej decyzji Wojewoda zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2020.256 ze zm.; dalej k.p.a.) i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2020.1333; dalej p.b.). Na tę decyzję W. S. wniosła skargę do WSA. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że z uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] z dnia 8 sierpnia 2014 r. wynika jedynie zgoda na zmianę przeznaczenia części wspólnej nieruchomości na cele hotelowe i gastronomiczne, natomiast nie wynika z niej zgoda na wykonywanie robót budowlanych w przedmiotowej kamienicy, polegających na jej rozbudowie i przebudowie. Czym innym jest sama zmiana przeznaczenia nieruchomości, a czym innym konkretne roboty budowlane, które do takiej zmiany mają prowadzić. Wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane wymaga uchwały wspólnoty mieszkaniowej, która w sposób jasny i precyzyjny będzie określać zakres robót, na które wspólnota wyraża zgodę. Okoliczność, że skarżąca wraz z synem (który popiera wszystkie jej działania) posiadają ok. 97% udziałów w nieruchomości wspólnej nie zwalnia ich z obowiązku przedłożenia uchwały wspólnoty mieszkaniowej w omawianym zakresie. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż wobec braku wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele objętej wnioskiem inwestycji – należało odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Kolejną podstawą do takiej odmowy była niezgodność planowanej inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Stare Miasto" (uchwała Rady Miasta Krakowa Nr Xll/131/11 z dnia 13 kwietnia 2011 r. - Dz.Urz. Woj. Małopolskiego 2011.255.2059; dalej mpzp). Sąd wyjaśnił, że podstawą do stwierdzenia niezgodności planowanej inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie musi być "oczywista" (kwalifikowana) niezgodność, wystarczy "zwykły" stopień naruszenia przepisów planu. Utworzenie korytarza komunikacyjnego przed wejściem do windy narusza zakaz wynikający z § 10 ust. 4 pkt 1 lit. h) mpzp. Z przepisu tego wynika zakaz zabudowy podwórzy i dziedzińców z dopuszczeniem budowy lub odbudowy (odtworzenia) oficyn zgodnie z ustaleniami szczegółowymi uchwały lub wynikających z uwarunkowań historycznych. Natomiast zupełnie czym innym jest dopuszczenie w § 8 ust. 2 pkt 9 lit. e) mpzp budowy balkonów (galerii) umożliwiających dostęp do lokali od strony podwórców (dziedzińców) z uwzględnieniem przepisów odrębnych. Z tego ostatniego przepisu nie wynika dopuszczalność zabudowania ciągu komunikacyjnego, jak chce tego inwestorka. Sąd podzielił również ocenę Wojewody w zakresie naruszenia § 8 ust. 2 pkt 9 lit. b) mpzp, w którym dopuszczono lokalizowanie wind i klatek schodowych zewnętrznych od strony podwórców (dziedzińców) na elewacji budynku. Trzecim powodem wydania decyzji odmownej były nieścisłości i braki projektu budowlanego. Kwestie te poruszył dopiero organ odwoławczy, organ I instancji nie stwierdził takich nieścisłości (podobnie jak nie wypowiedział się na temat zgodności inwestycji z miejscowym planem). Kwestia ta sama w sobie nie mogła stanowić podstawy do wydania decyzji negatywnej dla inwestora bez wcześniejszego wezwania do usunięcia naruszeń, niemniej jednak wytknięcie niezgodności projektu ze stanem istniejącym (problem kolizji nowoprojektowanego przeszklenia w poziomie parteru z istniejącym oknem w ścianie oficyny, do której przeszklenie miałoby dotykać) nie narusza przepisów ustawy Prawo budowlane i stanowi dodatkowy argument za wydaniem decyzji odmownej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła W. S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. naruszenie prawa materialnego: 1) art. 3 pkt 11 w zw. z art. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 35 ust 1 pkt 3 w zw. z art. 35 ust. 3 p.b. (w brzmieniu sprzed nowelizacji) - poprzez niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne uznanie, że wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę było prawidłowe, mimo że skarżąca spełniła wszystkie wymogi formalne konieczne do uzyskania pozytywnego rozstrzygnięcia, w tym wykazała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 2) art. 3 pkt 11 p.b. (w brzmieniu sprzed nowelizacji) - poprzez niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne uznanie, iż tytuły prawne skarżącej, takie jak: prawo własności nieruchomości (w tym: udział w nieruchomości wspólnej - współwłasność nieruchomości wspólnej); stosunek zobowiązaniowy (umowy użyczenia oraz zarządzania nieruchomością); uchwała nr [...] Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z dnia 8 sierpnia 2014 r. w przedmiocie działań zmierzających do wykorzystania obiektu przy ulicy [...] w Krakowie na potrzeby komercyjne - nie stanowią prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 3) art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. (w brzmieniu sprzed nowelizacji) w zw. z § 8 ust. 2 pkt 9 lit. b) mpzp - poprzez błędną wykładnię planu miejscowego i bezpodstawne uznanie, że postanowienie planu miejscowego dopuszczające lokalizację wind na elewacji budynku, należy interpretować w ten sposób, że szyb windy ma "dotykać" do ściany budynku (do elewacji budynku), mimo że pojęcie elewacji budynku obejmuje zewnętrzną część ściany budynku wraz z wszelkimi znajdującymi się na niej elementami (w tym balkonami), a inna interpretacja planu miejscowego jest nieprawidłowa, zdecydowanie rozszerzająca, a także godzi w przysługujące skarżącej wolnościowe prawo zabudowy; 4) art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. (w brzmieniu sprzed nowelizacji) w zw. z § 8 ust. 2 pkt 9 lit. e) w zw. z § 10 ust. 4 pkt 1 lit. h) mpzp - poprzez niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne uznanie, że w projekcie budowlanym naruszony został zakaz zabudowy podwórzy i dziedzińców; utworzenie korytarza komunikacyjnego na poziomie parteru przed wejściem do windy nie stanowi bowiem oczywistego naruszenia zakazu zabudowy podwórzy, a możliwość utworzenia takiego korytarza nie wynika z postanowień miejscowego planu, gdy wręcz przeciwnie - dopuszczono budowę balkonów (galerii] umożliwiających dostęp do lokali od strony podwórców (dziedzińców); II. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy: 1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) - poprzez wadliwe uzasadnienie skarżonego wyroku zawierające lakoniczne oraz nieuzasadnione ustalenia, co utrudnia ocenę sposobu rozumowania Sądu I instancji oraz kontrolę instancyjną; 2) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - przez bezpodstawne oddalenie skargi, w sytuacji gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia oraz uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przez organy (a zwłaszcza organ II instancji): a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności przedmiotowej sprawy, a także naruszenie zasady prawdy materialnej i jej gwarancji; b) art. 80 k.p.a. - poprzez przekroczenie granic swobodniej oceny dowodów, polegające na rozstrzygnięciu sprawy bez wnikliwej i merytorycznej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także dowolną analizę okoliczności istotnych dla prawidłowego załatwienia sprawy; c) art. 8 § 1 k.p.a. - poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do organów władzy publicznej; d) art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - niewyczerpujące i niejasne uzasadnienie skarżonej decyzji oraz nieprzekonywające wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się wydając rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania A. S. wniósł o jej oddalenie Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zauważyć wypada, że decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma brak wykazania przez inwestorka prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sam ten fakt bowiem był wystarczającą przyczyną do odmowy udzielenia inwestorce pozwolenia na budowę i zatwierdzenia przedłożonego przez nią projektu budowlanego. Podkreślić należy, że w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym nie było uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej zezwalającej skarżącej kasacyjnie jako inwestorce na wykonanie robót budowlanych objętych projektem budowlanym oraz wnioskiem o jego zatwierdzenie i udzielenie pozwolenia na budowę. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała zatem prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. Nie było w szczególności wykazaniem takiego prawa posiadanie przez skarżącą kasacyjnie większościowego udziału we współwłasności nieruchomości wspólnej wraz z umową użyczenia oraz zarządzania nieruchomością i uchwała nr [...] Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z dnia 8 sierpnia 2014 r. Wielkość udziału we współwłasności nie wyłącza obowiązku posiadania stosownej uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej, natomiast z treści uchwały nr [...] wynikała jedynie zgoda na zmianę przeznaczenia części wspólnej nieruchomości, a nie zgoda na wykonanie konkretnych robót budowlanych. O braku wymaganej uchwały i legitymowania się przez skarżącą kasacyjnie prawem do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane świadczy też przywoływany przez organ wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 15 października 2015 r., utrzymujący w mocy wyrok Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 19 marca 2015 r., uchylający uchwałę nr 4 z dnia 5 sierpnia 2013 r. ww. Wspólnoty Mieszkaniowej oraz przywoływany przez uczestnika postępowania A. S. i przez Sąd I instancji wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 5 marca 2021 r. uchylający uchwały Wspólnoty nr 1, 2 i 3 z 26 maja 2017 r. w przedmiocie przeprowadzenia remontu holu, wykonania przeszklenia balkonów oraz zainstalowania windy w budynku. W tej sytuacji nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 3 pkt 11 w zw. z art. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 35 ust 1 pkt 3 w zw. z art. 35 ust. 3 p.b. oraz art. 3 pkt 11 p.b. Nie mają też usprawiedliwionych podstaw pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Niezależnie od braku wykazania przez inwestorkę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przedmiotowe roboty budowlane budziły wątpliwości co do ich zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i co do uwzględnienia w przedłożonym projekcie budowlanym wszystkich istotnych dla zatwierdzenia tego projektu i udzielenia pozwolenia na budowę okoliczności. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że wskutek wykonania robót budowlanych objętych przedstawionym projektem budowlanym może dojść do częściowego zabudowania dziedzińca. Wynika to z treści tego projektu. Ponadto wątpliwości budzi, czy tak zaprojektowany szyb windowy rzeczywiście ma być usytuowany na elewacji budynku. W tej sytuacji zarzuty naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. (w brzmieniu sprzed nowelizacji) zarówno w zw. z § 8 ust. 2 pkt 9 lit. b) mpzp, jak i w zw. z § 8 ust. 2 pkt 9 lit. e) w zw. z § 10 ust. 4 pkt 1 lit. h) mpzp, nie mają usprawiedliwionych podstaw. Nie jest też usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. W niniejszej sprawie Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, przedstawił zarzuty skargi oraz stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym, a nadto pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku stwierdzającego, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. WSA dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie jest zaś naruszeniem tego unormowania wyrażenie w uzasadnieniu oceny innej od oczekiwanej przez stronę. Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że oddalenie skargi było uzasadnione, gdyż nie było postaw do jej uwzględnienia. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – zaskarżona decyzja nie naruszała art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.; art. 80 k.p.a.; art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i to w stopniu wymagającym wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W sytuacji bowiem, gdy skarżąca kasacyjnie nie wykazała legitymowania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, prowadzenie dalej idących ustaleń nie miałoby wpływu na wynik sprawy. Nadto, jak wskazano przy ocenie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, w sprawie tej zachodziły uzasadnione wątpliwości co do zgodności projektowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i co do uwzględnienia w przedłożonym projekcie budowlanym wszystkich istotnych dla zatwierdzenia tego projektu i udzielenia pozwolenia na budowę okoliczności. Motywy zaś zaskarżonej decyzji były wystarczające do skontrolowania przez sąd administracyjny prawidłowości podjętego przez organ administracyjny rozstrzygnięcia. Zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie jest w tych okolicznościach zasadny. W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.