III OSK 2589/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta i Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 lipca 2022 r. sygn. akt II SAB/Łd 75/22 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "[...]" na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z 27 lipca 2022 r. (sygn. akt II SAB/Łd 75/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia [...] w W. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a oraz § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), 1. zobowiązał Burmistrza Miasta i Gminy [...] do załatwienia wniosku strony skarżącej z 28 kwietnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym odpisem orzeczenia; 2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierzył Burmistrzowi Miasta i Gminy [...] grzywnę w wysokości 500 złotych. W uzasadnieniu wyroku podano, że wnioskiem z 27 kwietnia 2020 r. skarżące Stowarzyszenie wystąpiło do organu o udzielenie informacji publicznej w zakresie tego, czy gmina "przekazała informacje o wyborcach Poczcie Polskiej S.A. bądź, czy zamierza to zrobić przed przyjęciem ustawy o szczególnych zasadach przeprowadzania wyborów powszechnych na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych w 2020 r." W odpowiedzi, pismem z 5 maja 2020 r., strona skarżąca wezwana została do doprecyzowania zakresu żądanej informacji, gdyż zawarte we wniosku sformułowanie "informacje o wyborcach" uniemożliwia udzielenie odpowiedzi. Następnie, w nawiązaniu do pisma organu z 5 maja 2020 r., Stowarzyszenie wystąpiło w dniu 28 kwietnia 2021 r. do organu z nowym wnioskiem o udzielenie informacji publicznej o treści: "czy przed 9.05.2020 r. przekazali Państwo jakiekolwiek dane osobowe wyborców z Państwa gminy Poczcie Polskiej S.A.?". W odpowiedzi, pismem z 12 maja 2021 r. organ powiadomił wnioskodawcę, że jego żądanie zostanie rozpatrzone do 28 czerwca 2021 r. z uwagi na stan epidemii Covid -19 i związaną z nim zmianę organizacji pracy urzędu. Pismem z 14 września 2021 r., w odpowiedzi na wniosek z 28 kwietnia 2021 r., Burmistrz udzielił odpowiedzi: "wyjaśniam, że wszelkie czynności dotyczące wyborów zostały przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa." W skardze na bezczynność organu Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie Burmistrza do załatwienia wniosku z 28 kwietnia 2021 r. poprzez udzielenie żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty zwrotu organowi akt sprawy wraz z prawomocnym orzeczeniem, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, ewentualnie oddalenie skargi. Wskazano, że w dniu 14 września 2021 r. organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek z 28 kwietnia 2021 r., wskazując na przyczyny opóźnienia wynikające z obowiązującego stanu epidemii Covid-19. Na wypadek jednak uznania przez WSA, że organ dopuścił się bezczynności, wniesiono o stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, powołując się na utrudnione funkcjonowanie urzędu w związku z trwającą epidemią, a także o nienakładanie grzywny, gdyż byłoby to niesprawiedliwe i bezpodstawne. Uwzględniając skargę WSA podniósł, że szczegółowe unormowania dotyczące dostępu do informacji publicznej regulują przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako: u.d.i.p.). Podano, że prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, a wykonanie tego prawa nie wymaga wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 1-2 u.d.i.p.). Wskazano, że na gruncie przepisów u.d.i.p. brak jest jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udzielenie informacji publicznej, poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Wskazano, że Burmistrz należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zaś żądana informacja, dotycząca przekazania Poczcie Polskiej S.A. danych wyborców z terenu Gminy, uprawnionych do udziału w głosowaniu w wyborach na Prezydenta RP, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt lit. a i lit f u.d.i.p., gdyż dotyczy trybu działania organu wykonawczego samorządu terytorialnego, będącego organem władzy publicznej oraz danych z prowadzonego przez ten organ rejestru i ich udostępniania. Skoro zatem złożony przez stronę skarżącą 28 kwietnia 2021 r. wniosek spełniał minimalne wymogi determinujące skuteczne wystąpienie z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, to obowiązkiem organu było jego rozpatrzenie w terminie i formie przewidzianej w u.d.i.p. Podniesiono, że wykonania tego obowiązku nie stanowi udzielona skarżącemu w dniu 14 września 2021 r. informacja, gdyż nie stanowi ona konkretnej odpowiedzi na zadane przez stronę pytanie. Brak reakcji organu w zakreślonym prawem terminie skutkuje stwierdzeniem, że w sprawie zaistniała i trwa nadal sytuacja kwalifikowana jako bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, której nie usprawiedliwiają podnoszone przez organ argumenty odnoszące się do obowiązującego na terenie kraju stanu epidemii, gdyż sytuacja epidemiczna nie może stanowić usprawiedliwienia dla bezczynności organu trwającej ponad rok. Okoliczność ta w ocenie WSA może jedynie rzutować na ocenę bezczynności pod kątem rażącego naruszenia prawa. W związku z tym WSA zobowiązał Burmistrza do załatwienia wniosku skarżącego z 28 kwietnia 2021 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym orzeczeniem sądu. WSA stwierdził ponadto, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż podnoszona argumentacja co do problemów organizacyjnych pracy urzędu spowodowanych epidemią, jak również fakt wystosowania do skarżącego pisma z 14 września 2021 r., pomimo błędnego przekonania organu administracji, że pismo to stanowi odpowiedź na wnioskowaną informację publiczną, wykluczają możliwość uznania stwierdzonej bezczynności za rażąco naruszającą prawo. Odnośnie do nałożonej na organ grzywny WSA wskazał, że ma ona na celu oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne, ale również represyjne, bowiem ma także stanowić karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki, trwającej ponad 14 miesięcy. Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł Burmistrz Miasta i Gminy [...], zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe ich zastosowanie skutkujące przyjęciem, że odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 14 września 2021 r. nie stanowi wykonania obowiązku nałożonego ustawą o dostępie do informacji publicznej; II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przejawiające się niewłaściwą kontrolą przez Sąd I instancji legalności działania organu administracji publicznej i w rezultacie uwzględnienie skargi przyjąwszy wadliwie, na podstawie akt sprawy, że organ dopuścił się bezczynności w udzieleniu informacji publicznej, podczas gdy organ udzielił odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej pismem z 14 września 2021 r.; - art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu, że w sprawie zachodził szczególnie naganny przypadek zwłoki, trwający ponad 14 miesięcy i niewłaściwym w stanie faktycznym sprawy zastosowaniu sankcji w nim przewidzianej w postaci grzywny; - art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie mimo, że odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej została udzielona przed datą wniesienia skargi i organ nie pozostawał w bezczynności. Wskazując na powyższe naruszenia, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, ewentualnie jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, oświadczając że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu powyższych zarzutów podniesiono, że WSA wadliwie uznał, że pismo organu z 14 września 2021 r. nie stanowi wypełnienia obowiązku udostępnienia informacji publicznej. Okoliczności związane z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej powinny być bowiem w każdym przypadku oceniane indywidualnie, a ocena taka powinna uwzględniać szerszy kontekst sytuacyjny, nie zaś tylko samo uprawnienie do uzyskania takiej informacji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu niezasadne jest również kwestionowanie przez Sąd I instancji okoliczności utrudniających organowi wykonanie obowiązku w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p., związanych ze stanem epidemii Covid-19, powodujących w dacie złożenia wniosku poważne ograniczenia w pracy urzędu, co implikuje błędnym zastosowaniem przez WSA sankcji i nałożeniem na organ grzywny. Wyjaśniono, że liczba chorych pracowników lub przebywających na kwarantannie, praca zdalna, a dodatkowo okres urlopowy dla małego urzędu stanowi poważne utrudnienia w realizacji licznych zadań gminy. Podano, że wprawdzie informacja została udzielona z opóźnieniem, ale stan ten nie kwalifikuje się do zastosowania środków z art. 149 § 2 p.p.s.a. Podniesiono, że strona - wnosząc skargę - dysponowała odpowiedzią na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a samo niezadowolenie z treści udzielonej odpowiedzi nie może oznaczać zasadności skargi i skutkować jej uwzględnieniem. Stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przestaje bowiem istnieć wówczas, gdy organ administracji załatwi sprawę (zakończy postępowanie) we właściwej formie, chociażby nawet uczynił to po wymaganym terminie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej. Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w ramach którego skarżący kasacyjnie podważa stanowisko WSA, że informacja udzielona w piśmie z 14 września 2021 r. nie stanowi odpowiedzi na wniosek skarżącego Stowarzyszenia z 28 kwietnia 2021 r. Podkreślić należy, że sam fakt udzielenia jakiejkolwiek odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie przesądza o braku bezczynności organu. Nie budzi bowiem wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że udostępnienie informacji publicznej w części, niepełnej albo wymijającej nie jest wypełnieniem obowiązku informacyjnego, wynikającego ze złożonego w trybie art. 10 ust. 1 u.d.i.p. wniosku, który należy załatwić w terminach określonych w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Jak przyjmuje się w piśmiennictwie i orzecznictwie bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej może mieć miejsce również w przypadku udzielenia informacji innej niż taka, której oczekuje wnioskodawca, tudzież udzielenia informacji niepełnej czy chaotycznej (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielania informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, "Przegląd Prawa Publicznego", 2012, nr 6, s. 75). Właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga bowiem precyzyjnego udzielenia informacji na temat kwestii w nim zawartych. Nie chodzi zatem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. Przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co uchybia regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1737/10 i z 28 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1432/17). W przedmiotowej sprawie we wniosku skarżącego zawarte zostało pytanie odnośnie do tego, czy przed 9.05.2020 r. organ przekazał jakiekolwiek dane osobowe wyborców z gminy Poczcie Polskiej S.A. W związku z tym słusznie WSA uznał, że odpowiedź z 14 września 2021 r., w której organ poinformował, że wszelkie czynności dotyczące wyborów zostały przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, nie stanowi odpowiedzi na ten wniosek. Pytanie zawarte we wniosku nie dotyczyło bowiem kwestii podstawy prawnej, na jakiej organ podejmował czynności związane z wyborami, a odnosiło się do konkretnych czynności organu. Jak wskazano zaś wyżej, nie stanowi wypełnienia obowiązków nałożonych w powołanych przepisach ud.i.p. udzielenie jakiejkolwiek odpowiedzi na wniosek. Udzielona informacja musi się bowiem odnosić konkretnie do treści wniosku, nie zaś zawierać stwierdzenia dotyczące kwestii niezawartych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. To bowiem wnioskodawca - a nie organ, do którego wniosek jest adresowany - określa zakres żądanej informacji. W tych okolicznościach niezasadne są także zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez niewłaściwą kontrolę przez Sąd I instancji legalności działania organu administracji publicznej. Należy podkreślić, że zarówno przepis art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., jak i art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy), gdyż określają ogólną kompetencję sądu administracyjnego do sprawowania kontroli działalności organów administracji publicznej w sprawach skarg na bezczynność organów, jak też kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa. Zatem strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy, gdyż naruszenie powołanych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z 29 kwietnia 2015 r.). Skarżący kasacyjnie organ powiązał naruszenie powołanych przepisów p.p.s.a. z naruszeniem art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., do których naruszenia, z wyżej podanych względów, nie doszło. W związku z tym tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej nie okazał się skuteczny. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutu naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. polegające, w ocenie skarżącego kasacyjnie organu, na błędnym przyjęciu, że w sprawie zachodził szczególnie naganny przypadek zwłoki, trwający ponad 14 miesięcy i niewłaściwym zastosowaniu sankcji w postaci grzywny. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W świetle tego przepisu jedyną normatywną przesłanką, warunkującą nałożenie na organ grzywny, stanowi uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji. To, że nie przewidziano w tym przypadku innych kryteriów, jakie sąd administracyjny winien uwzględnić, rozważając zastosowanie tych środków, jak też użycie przez ustawodawcę sformułowania "może orzec" oznacza, że decyzja o wymierzeniu grzywny lub przyznaniu sumy pieniężnej (albo zastosowaniu obu tych środków), została pozostawiona uznaniu sądu. Rozważając zastosowanie środków przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. w konkretnej sprawie, sąd administracyjny powinien uwzględnić funkcje, jakie one pełnią, a nie ulega wątpliwości, że grzywnie przypisuje się funkcję represyjną i prewencyjną, gdyż ma ona na celu zdyscyplinowanie organu. Prawidłowo zatem WSA powołał się właśnie na takie okoliczności wymierzając grzywnę. Podnieść ponadto należy, że argumentacja skarżącego kasacyjnie organu, kwestionującego wymierzenie grzywny, opiera się na twierdzeniu, że nie pozostaje on w bezczynności, co z wyżej podanych względów nie jest uzasadnione. Przy czym wskazać należy, że ani trudności kadrowe, ani organizacyjne nie zwalniają organu z obowiązku respektowania terminów, określonych ustawowymi przepisami proceduralnymi. Natomiast zupełnie bezskuteczny jest zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., którego skarżący kasacyjnie organ upatruje w jego niezastosowaniu pomimo braku – w jego ocenie - bezczynności. Wskazać należy, że także ten przepis należy do przepisów blankietowych, które wymagają powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji, czego w skardze nie dokonano. Ponadto skoro nie ulega wątpliwości, że doszło do bezczynności organu, to brak było podstaw do zastosowania art. 151 p.p.s.a. Z powyższych względów zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne. W związku z tym, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.