I OSK 2068/22

SENTENCJA Dnia 13 kwietnia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 maja 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 46/22 w sprawie ze skargi A. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę M. w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości, znak: [...] 1. prostuje oczywistą omyłkę pisarską w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 maja 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 46/22 w ten sposób, że w miejsce oznaczenia postępowania "znak: [...]", wpisuje "znak: [...]"; 2. oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 6 maja 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. B. (Skarżący) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę M. (Wojewoda) postępowania w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości znak [...]. Skarżący zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art 149 p.p.s.a. oraz art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art 154§7 p.p.s.a., poprzez : 1. dokonanie błędnych ustaleń faktycznych polegających na uznaniu, że ustalenie uczestników postępowania w sprawie o sygn. akt [...] nie było obiektywnie możliwe, w sytuacji gdy Skarżący własnymi siłami ustalił wielu spadkobierców byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości bez żadnego wsparcia ze strony organów administracji, a więc taką możliwość posiadał również organ, 2. wadliwą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego skutkującą przyjęciem, że postępowanie prowadzone przez Wojewodę M. pod sygn. akt sygn. akt [...] nie jest prowadzone przewlekle, w sytuacji, gdy od zawieszenia postępowania Organ nie podjął praktycznie żadnych czynności mających na celu ustalenie uczestników postępowania. Skarżący na podstawie art. 176 §1 pkt 3) p.p.s.a. wniósł o : 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uwzględnienie skargi i przyznanie na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej tytułem zadośćuczynienia na podstawie art. 154§ 7 p.p.s.a, 2) na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądzenie rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę zaistniałego w sprawie sporu. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania w sprawie sygn. akt [...] dotyczącej nabycia prawa własności nieruchomości będącej współwłasnością skarżącego objętej księgą wieczystą [...] oznaczonej jako działki nr [...] i [...], zajętej pod drogę publiczną – ul. P. w K. Sąd pierwszej instancji oddalił skargę wyjaśniając, że postępowanie dotyczy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej "ustawa z 13 października 1998 roku"). Stroną takiego postępowania muszą być osoby, którym przysługiwało prawo własności nieruchomości w dniu [...] grudnia 1998 roku jak również osoby będące właścicielami w dacie wydawania rozstrzygnięcia. Obowiązkiem organu administracji jest ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego celem zapewnienia im udziału w sprawie. W sprawie prowadzonej na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 roku, ustalenia te muszą być poczynione na podstawie wpisów w księdze wieczystej, przy uwzględnieniu kwestii następstwa prawnego będącego wynikiem dziedziczenia. Sąd wyjaśnił następnie, że kontrolowane co do zarzutu przewlekłości postępowanie pozostaje zawieszone na podstawie postanowienia Wojewody z [...] stycznia 2011 r. Zwrócił uwagę, że z mocy art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie nie wyklucza jednak możliwości postawienia organowi zarzutu przewlekłości postępowania. Organ, pomimo zawieszenia, jest bowiem zobowiązany do aktywności mającej na celu podjęcie postępowania i finalnie doprowadzenie do rozstrzygnięcia sprawy. Organ zobowiązany jest w szczególności podjąć postępowanie, gdy ustąpiły przyczyny zawieszenia postępowania. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w przedmiotowej sprawie, a organowi nie można skutecznie zarzucać zaniechania podjęcia czynności mających na celu ustalenie następców prawnych osób ujawnionych w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości. Sąd wskazał, że organ samodzielnie nie jest władny ustalić spadkobierców właściciela nieruchomości, nawet gdyby dysponował danymi potencjalnych spadkobierców; dowodem istnienia następstwa prawnego nieżyjących osób fizycznych może być jedynie postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Wskazał dodatkowo, że bezskuteczne okazały się próby Skarżącego doprowadzenia do podjęcia zawieszonego postępowania. Postanowieniem z [...] listopada 2017 r. Wojewoda odmówił podjęcia zawieszonego postępowania, gdyż nie ustała przyczyna zawieszenia. Minister Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1962/18 oddalił skargę na ww. postanowienie. Na skutek ponownego wniosku Skarżącego z [...] listopada 2020 r. o podjęcie zawieszonych postępowań, postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. Wojewoda odmówił podjęcia zawieszonego postępowania, gdyż nie ustała przyczyna zawieszenia, zaś Minister Rozwoju Pracy i Technologii postanowieniem z [...] listopada 2021 r. utrzymał w mocy to postanowienie. Sąd wyjaśnił, że z treści znajdujących się w aktach sprawy postanowień w sprawie zawieszenia postępowania nie wynika, by organ nie podejmował żadnych czynności w celu ustalenia prawidłowego kręgu następców prawnych stron postępowania. Podkreślił, że nie jest możliwe, by organ samodzielnie ustalił spadkobierców właściciela nieruchomości, nawet gdyby dysponował danymi potencjalnych spadkobierców, ponieważ dowodem istnienia następstwa prawnego nieżyjących osób fizycznych może być jedynie postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Zwrócił uwagę, że jeżeli organ nie dysponuje dowodem w postaci jednego z powyższych dokumentów co do następców prawnych osób zmarłych, nie może ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. Podsumowując Sąd uznał, że okoliczności sprawy nie dają aktualnie podstaw do postawienia organowi skutecznie zarzutu przewlekłości postępowania. W szczególności nie zachodzi sytuacja w której sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy czy tez podejmowanie czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na wadliwość sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie zarzuca sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 149 p.p.s.a. Przywołany przez niego przepis składa się z czterech paragrafów, które regulując odmienne kwestie. Jak już wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest precyzyjne określenie przepisu, którego naruszenie zarzuca sądowi pierwszej instancji, co oznacza konieczność odwołania się do konkretnych jednostek redakcyjnych. Skarżący tymczasem powołał się na naruszenie art. 149 p.p.s.a. , art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 7 p.p.s.a. Oznacza to, że w petitum skargi kasacyjnej skonkretyzowane zostały wyłącznie zarzuty dotyczące braku przyznania na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej, nie zaś zarzuty dotyczące uznania przez Sąd, że organ nie dopuścił się w kontrolowanej sprawie przewlekłości. Również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest jakiegokolwiek odwołania do przepisu art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., art. 149 § 1 a p.p.s.a. czy też innych przepisów postępowania lub przepisów prawa materialnego. Okolicznością niesporną w sprawie jest zawieszenie postępowania postanowieniem Wojewody z [...] stycznia 2011 r. Skarżący dwukrotnie składał wnioski o podjęcie zawieszonego postępowania, Wojewoda postanowieniami z [...] listopada 2017 r. i [...] kwietnia 2021 r. utrzymanymi w mocy postanowieniami organu drugiej instancji (odpowiednio z [...] sierpnia 2018 r. i [...] listopada 2021 r.) odmawiał podjęcia zawieszonego postępowania z uwagi na fakt, że przyczyna zawieszenia postępowania nie ustała. Postanowienie z [...] sierpnia 2018 r. podlegało kontroli Sądu administracyjnego (wyrok WSA w Warszawie z 13 marca 2018 r. I SA/Wa 1962/18). Przyczyną zawieszenia postępowania przez organ było nieustalenie spadkobierców zmarłych właścicieli nieruchomości. Wojewoda w postanowieniu z [...] stycznia 2011 r. zawieszającym postępowanie wezwał strony do podjęcia działań i doprowadzenia do zgodności księgi wieczystej [...] poprzez wystąpienie do sądu cywilnego w celu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego dotyczącego przeprowadzenia spadków po osobach nieżyjących będących współwłaścicielami nieruchomości mające na celu ustalenie wszystkich stron postępowania oraz sprostowanie błędów w pisowni nazwisk współwłaścicieli. Sąd kasacyjny w pełni podziela stanowisko Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którym ustalenie spadkobierców wymaga przedłożenia postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku ewentualnie aktów poświadczenia dziedziczenia. Podkreślenia wymaga również fakt, że organ nie ma możliwości wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku, uczynić to może jedynie podmiot mający w tym interes prawny. Za podmiot taki uznać można współwłaścicieli nieruchomości, którzy mają interes prawny w ustaleniu jej stanu prawnego, a więc kręgu podmiotów, którym przysługuje do niej prawo własności. Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do stwierdzenia, że Skarżący samodzielnie ustalił następców prawnych licznych współwłaścicieli, organ zaś od zawieszenia postępowania nie podejmował czynności mających na celu ich odnalezienie. Z dokumentów dołączonych do skargi kasacyjnej wynika, że na skutek wniosków Skarżącego wydane zostały postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po P. W., Z. H. oraz S. G. i L. G. Wynika z nich również, że przeprowadzone zostały postępowania spadkowe po M. W. i R. Z.W. Jak już wyżej wskazano, organ administracji, w tym przypadku Wojewoda, nie ma możliwości samodzielnego wystąpienia do Sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku. Jedynie spadkobierca lub inna osoba mająca w tym interes prawny była uprawniona do wystąpienia z takim wnioskiem. Postępowanie w niniejszej sprawie zawieszone zostało w 2011 r., jak wynika z przedłożonych dokumentów dopiero w 2020 r. wydane zostały na skutek wniosków Skarżącego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Sąd kasacyjny zwraca uwagę na fakt, że twierdzenia Skarżącego o samodzielnym ustaleniu spadkobierców innych osób nie znajdują potwierdzenia ani w dokumentach dołączonych do skargi kasacyjnej ani aktach administracyjnych sprawy. Nie znajdują one również potwierdzenia w treści wpisów w księdze wieczystej [...]. Dodatkowo zauważyć należy, że w dziale III księgi wieczystej znajduje się ostrzeżenie, z treści którego wynika, że suma udziałów w prawie własności nieruchomości nie zamyka się w liczbie 1, jak również ostrzeżenie, o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym przeciwko ujawnionemu prawo własności P. B. Organ administracji nie ma możliwości wszczęcia postępowania sądowego mającego na celu doprowadzenie do prawidłowości wpisów w księdze wieczystej w zakresie prawa własności. Jednocześnie, jak prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji, organ zobligowany jest do ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania prowadzonego w trybie art. 73 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. to jest do ustalenia osób, którym przysługiwało prawo własności nieruchomości na dzień [...] grudnia 1998 roku, jak również osób będących właścicielami w dacie wydawania rozstrzygnięcia. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że skoro postępowanie pozostaje zawieszone, zaś organ nie ma interesu prawnego we wszczęciu postępowań sądowych mających na celu ustalenia kręgu stron postępowania, to w związku z art. 103 k.p.a. doszło do wstrzymania biegu terminów przewidzianych w kodeksie. Nie można zatem postawić organowi zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. Skoro Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, brak było podstaw do zastosowania art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 7 p.p.s.a., co oznacza, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej uznać należało za niezasadne. Końcowo Sąd kasacyjny wyjaśnia, że w sprawie brak było podstaw do przeprowadzenia dowodu z dołączonych do skargi kasacyjnej nieprawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 27 kwietnia 2022 r. II SAB/Kr 47/22 i II SAB/Kr 48/22. Treść tych wyroków jest sądowi kasacyjnemu z urzędu znana. Sąd kasacyjny dopuścił i przeprowadził dowód z pozostałych dokumentów dołączonych do skargi kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W punkcie 1 wyroku Naczelny Sąd Administracyjny orzekł z urzędu na podstawie art. 156 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 3 p.p.s.a. o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej zaistniałej w komparycji wyroku Sądu pierwszej instancji w ten sposób, że w miejsce oznaczenia postępowania "znak: [...] ", wpisał "znak: [...], zgodnie z oznaczeniem znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy. Ponieważ Skarżący zrzekł się rozprawy a żadna ze stron postępowania nie wniosła o jej przeprowadzenie Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w trybie art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów