III OZ 551/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 1144/23 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi C. z siedzibą [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 24 marca 2023 r. nr DKO-WOPN.401.364.2022.kk w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej postanawia oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Pismem z dnia 28 kwietnia 2023 r. C. z siedzibą [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 24 marca 2023 r. nr DKO-WOPN.401.364.2022.kk, uchylającą w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 28 grudnia 2021 r. nr WI.7062.19.2019.TB.ACH i orzekającą o wymierzeniu w/w Spółce administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 200.000 zł za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem. Jednocześnie w skardze skarżąca Spółka zwróciła się do Sądu o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku podkreśliła, że prowadzi działalność związaną z gospodarką odpadami komunalnymi, polegającą na obsłudze wielu gmin położonych na terenie [...] w zakresie odbioru odpadów komunalnych oraz ich dalszego zagospodarowania w instalacjach spełniających najlepsze dostępne techniki BAT. Jako wykonawca uczestniczy w postępowaniach przetargowych. W ocenie skarżącej, nałożona kara pieniężna może stanowić podstawę do wykluczenia jej, jako wykonawcy, z takiego postępowania i skutkować odrzuceniem oferty. Ponadto istnieje ryzyko wstrzymania możliwości uzyskania w przyszłości niezbędnych do prowadzenia działalności zezwoleń z zakresu gospodarki odpadami. Skarżąca wskazała, że nałożenie administracyjnej kary pieniężnej w niniejszej sprawie, przy równoległym wydaniu jeszcze dwóch innych ostatecznych decyzji nakładających administracyjne kary pieniężne (przy czym jedna z tych decyzji dotyczy kary w wysokości 1.000.000 zł) spowodowało, że ryzyko wystąpienia negatywnych skutków w postaci uniemożliwienia uzyskania przez przedsiębiorcę zezwoleń potrzebnych do prowadzenia działalności jest jak najbardziej realne. Następnie w piśmie procesowym z dnia 13 lipca 2023 r. skarżąca uzupełniła argumentację wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Do pisma załączyła m.in.: - dokument dotyczący środków pieniężnych Spółki według stanu na dzień 27 czerwca 2023 r.; - wyciągi 4 rachunków bankowych; - oświadczenie Głównej Księgowej i Prokurenta z dnia 27 czerwca 2023 r. wraz z załącznikami: wyciągami z systemu [...], obroty i salda za okresy: styczeń 2023, luty 2023, marzec 2023, kwiecień 2023 i maj 2023 r., celem wykazania wysokości kosztów operacyjnych związanych z bieżącym funkcjonowaniem Spółki; - zbiorówki listy płac za styczeń 2023 r.; - 4 faktury VAT, celem wykazania wysokości kosztów poniesionych przez skarżącą z tytułu usługi zagospodarowania odpadów w I kwartale 2023 r.; - 5 faktur VAT, celem wykazania wysokości kosztów poniesionych z tytułu usługi transportu i zakupu paliwa w I kwartale 2023 r; - historię rachunku kredytowego w [...] (za okres od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 25 maja 2023 r.), celem wykazania kosztów poniesionych przez skarżącą z tytułu spłaty zobowiązania kredytowego w I kwartale 2023 r.; - decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia 10 maja 2023 r. w przedmiocie odroczenia – na wniosek skarżącej – terminu płatności opłat za korzystanie ze środowiska; - umowę z dnia 24 marca 2023 r. zawartą między Gminą [...] a skarżącą, potwierdzającą świadczenie przez Spółkę na rzecz Gminy [...] usług z zakresu odbierania, wywozu, transportu i zagospodarowania odpadów komunalnych pochodzących z terenu [...]. Skarżąca Spółka w obszernym uzasadnieniu w/w pisma podkreśliła, że w niniejszej sprawie organ nałożył na nią karę w wysokości 200.000 zł, a ponadto – równolegle – organ wydał dwie inne decyzje orzekające o karach pieniężnych, w tym w wysokości maksymalnej (1.000.000 zł). Nie ulega zatem wątpliwości, że uregulowanie tych kar rodziłoby po stronie Spółki realne zagrożenie utraty płynności finansowej i dalszych negatywnych jej następstw. Załączone wyciągi wskazują, że średnie miesięczne koszty operacyjne Spółki w I kwartale 2023 r. kształtowały się na poziomie ok. 40.000.000 zł. Za pomocą dokumentów źródłowych wykazano ich fragment w zakresie kosztów bieżących z tytułu wynagrodzenia pracowników, usług zagospodarowania odpadów, transportu, paliwa, leasingu sprzętu operacyjnego i zobowiązań kredytowych. Na powyższe nakłada się również dotkliwe zobowiązanie Spółki do pokrycia opłat za korzystanie ze środowiska za rok 2022. Z w/w tytułu skarżąca zobligowana jest do zapłaty należności w łącznej wysokości 7.223.697,00 zł. Termin uregulowania opłaty za korzystanie ze środowiska za 2022 r. upływa, co do zasady, z dniem 31 marca 2023 r. Jednakże z uwagi na okoliczność, że terminowe uregulowanie tej opłaty stanowiłoby dla skarżącej realne zagrożenie jej płynności finansowej, ze względu na sukcesywny wzrost cen paliw i podniesienie kosztów zatrudnienia, Spółka wystąpiła do Marszałka Województwa [...] z wnioskiem o odroczenie terminu płatności, który decyzją z dnia 10 maja 2023 r. uwzględnił jej wniosek i odroczył Spółce termin płatności do dnia 31 sierpnia 2023 r., stwierdzając istnienie w tym zakresie ważnego interesu strony, bowiem – jak stwierdził – odroczenie terminu płatności umożliwi Spółce utrzymanie zatrudnienia oraz współpracy z kontrahentami na poziomie pozwalającym wszystkim uczestnikom rynku funkcjonować w kolejnych miesiącach. Zatem w terminie do dnia 31 sierpnia 2023 r. Spółka zobligowana jest zgromadzić kwotę 7.233.697 zł, którą przeznaczy na uregulowanie opłat środowiskowych za 2022 rok. Skarżąca nie była zdolna do ich uiszczenia w terminie pierwotnym, bez naruszenia równowagi finansowej i realnego zagrożenia utraty płynności finansowej. Ewentualne wykonanie zaskarżonej decyzji, prowadzące do utraty płynności finansowej przez Spółkę i konieczności redukcji zatrudnienia, może wiązać się z utratą przez skarżącą zdolności do zapewnienia ciągłych usług związanych z utrzymaniem czystości, tj. odbiorem i wywozem odpadów komunalnych. Tymczasem w interesie mieszkańców Gminy [...] (a także mieszkańców okolicznych gmin na rzecz których Spółka świadczy analogiczne usługi) leży nieprzerwana działalność przedsiębiorcy odbierającego, transportującego i gospodarującego odpadami komunalnymi. W interesie Spółki leży natomiast właściwe wywiązywanie się z obowiązków umownych, których należyta realizacja jest zabezpieczona szeregiem kar umownych zastrzeżonych od skarżącej na rzecz Gminy [...], zaś w interesie Gminy [...] leży właściwe wykonywanie umowy przez Spółkę, bowiem samorząd terytorialny wykonuje przysługujące mu zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 1 września 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 1144/23 wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu postanowienia powołał treść art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") oraz wskazał, że skorzystanie z możliwości udzielenia ochrony tymczasowej, o której mowa w tym przepisie, wiąże się z obowiązkiem takiego sformułowania wniosku, aby powołane w nim okoliczności wskazywały na spełnienie przynajmniej jednej z dwóch przesłanek, tj. niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Podkreślenia wymaga, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłaby dla strony wywołać taka decyzja, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Rozpoznając wniosek w tym zakresie, sąd administracyjny ocenia, czy podane przez stronę okoliczności w istocie wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu strona skarżąca winna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, aby sąd mógł stwierdzić, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania aktu istotnie trudne do odwrócenia. W ocenie Sądu pierwszej instancji, analiza powołanych przez skarżącą Spółkę okoliczności daje podstawy do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a., umożliwiające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Przedmiotem skargi oraz wniosku o zastosowanie ochrony tymczasowej jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 24 marca 2023 r. w przedmiocie wymierzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 200.000 zł. Skarżąca, wnosząc o wstrzymanie wykonania tej decyzji, uzasadniła swoje żądanie i uprawdopodobniła okoliczności, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do uwzględnienia jej wniosku. W szczególności w piśmie procesowym z dnia 13 lipca 2023 r. przedstawiła obszerną argumentację, popartą dokumentami źródłowymi, która przemawia za zastosowaniem w rozpoznawanej sprawie ochrony tymczasowej. Należy mieć na względzie, że uprawdopodobnienie okoliczności mających uzasadnić wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji jest obowiązkiem strony, a uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie takie jest uzasadnione. Zdaniem WSA w Warszawie, tego rodzaju okoliczności skarżąca powołała i udokumentowała. Biorąc pod uwagę przytoczoną przez Spółkę argumentację, należy stwierdzić, że natychmiastowe wykonanie decyzji objętej wnioskiem, przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowego w przedmiocie kontroli tej decyzji, może doprowadzić do trudnych do odwrócenia skutków. Sąd pierwszej instancji miał także na względzie fakt, że wobec Spółki orzeczono równoległe dwie kary pieniężne (w tym jedną w wysokości 1.000.000 zł), a także okoliczność, że do dnia 31 sierpnia 2023 r. odroczono termin płatności opłat za korzystanie ze środowiska za rok 2022 r., które wynoszą łącznie 7.223.697 zł. W ocenie Sądu, skarżąca wykazała (przedkładając również stosowne dokumenty), że nie dysponuje wolną kwotą środków pieniężnych na opłacenie administracyjnej kary pieniężnej w niniejszej sprawie. Co prawda Spółka obecnie ma zgromadzone na rachunkach bankowych środki pieniężne w wysokości 1.847.208,34 zł, to jednak nie są tzw. środki wolne. Zestawienie wysokości tych środków z kosztami działalności gospodarczej Spółki (m.in. regulowanie zobowiązań publicznoprawnych i prywatnoprawnych) wskazuje, że konieczność uiszczenia przedmiotowej kary miałaby niekorzystny wpływ na wykonywanie przez skarżącą podstawowej działalności i mogłoby zagrozić jej funkcjonowaniu. Spółka uprawdopodobniła zatem, że w realiach tej sprawy uiszczenie orzeczonej administracyjnej kary pieniężnej może doprowadzić do utraty przez nią płynności finansowej. Biorąc pod uwagę następstwa, jakie wiązałyby się z wykonaniem zaskarżonej decyzji, Sąd pierwszej instancji uznał, że brak wstrzymania jej wykonania groziłby niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o czym stanowi art. 61 § 3 p.p.s.a. Ponadto podkreślenia wymaga, że podnoszone we wniosku okoliczności Spółka zobowiązana była tylko uprawdopodobnić, a nie udowodnić. Wniosek skarżącej zawiera spójną argumentację, popartą faktami i odnoszącymi się do nich dowodami. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wyraził niezadowolenie ze stanowiska zajętego w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez uznanie, że w sprawie zostały spełnione przesłanki warunkujące możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wskazując na ten zarzut organ wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zażalenia zaznaczył, że wydanie przez Sąd przedmiotowego postanowienia jedynie w oparciu o stan rachunków bankowych, bez ustalenia posiadanego majątku ruchomego czy stanu oszczędności, było co najmniej przedwczesne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wyjaśnić należy, iż instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu została powołana do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie taki akt mógłby dla strony wywołać, zanim zostanie zbadany przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że jego wykonanie faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Niebezpieczeństwo, o którym mowa w cytowanym przepisie oznacza, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. W szczególności będzie to miało miejsce w takich przypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie i przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Przesłanki w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie, na skutek uwzględnienia skargi – wzruszony. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Warszawie prawidłowo uznał, że wniosek C. z siedzibą [...] o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji o nałożeniu na Spółkę administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 200.000 zł za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem – zasługiwał na uwzględnienie. Podkreślenia wymaga, że samo złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego nie oznacza automatyzmu w blokowaniu realizacji wynikających z niego praw i obowiązków. W takim przypadku Sąd ocenia, czy podane przez stronę okoliczności wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu strona skarżąca winna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, aby sąd, w oparciu o konkretne dane, mógł stwierdzić, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania aktu istotnie trudne do odwrócenia. Zauważyć należy, iż wykonanie każdego aktu pociąga za sobą określone konsekwencje, zaś jego uchylenie powoduje, że wykonanie tego aktu okazuje się zbędne. Istotą ochrony tymczasowej jest przeciwdziałanie takim skutkom wydanego aktu, które byłyby trudne do naprawienia pomimo przywrócenia stanu sprzed jego wydania. Jak już wskazano, uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Dokonując oceny tego rodzaju wniosku, Sąd musi mieć możliwość stwierdzenia – w oparciu o szczegółowe dane poparte stosownymi dokumentami – że uiszczenie określonej kwoty pieniężnej spowoduje uszczerbek w majątku strony skarżącej w zakresie, który można uznać za znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Wbrew twierdzeniom organu zawartym w zażaleniu, złożony w tej sprawie do Sądu pierwszej instancji wniosek skarżącej pozwalał na tego rodzaju ocenę, bowiem w jego uzasadnieniu Spółka przedstawiła obszerną argumentację, popartą stosownymi dokumentami źródłowymi, które w wystarczającym stopniu uprawdopodobniały, że uiszczenie tak wysokiej administracyjnej kary pieniężnej, w zestawieniu z innymi wskazanymi we wniosku okolicznościami, stanowiłaby znaczne obciążenie dla majątku Spółki, mogące skutkować utratą przez nią płynności finansowej. WSA w Warszawie zasadnie zwrócił również uwagę na fakt, że podnoszone we wniosku okoliczności Spółka zobowiązana była jedynie uprawdopodobnić, a nie udowodnić. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.