I OSK 2413/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. i T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 669/18 w sprawie ze skargi M. D. i T. M. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 26 marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 8 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 669/18, po rozpoznaniu skargi M. D. i T. M., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 26 marca 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Mogileńskiego z dnia 8 listopada 2017 r. w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Wydanie tego wyroku poprzedziły następujące ustalenia faktyczne i prawne. Starosta Mogileński decyzją z dnia 8 listopada 2017 r. wydaną na wniosek M. D. i T. M. spadkobierców poprzednich właścicieli J. i J. M. orzekł o odmowie zwrotu wnioskowanych nieruchomości, a Wojewoda Kujawsko-Pomorski zaskarżoną decyzją z dnia 26 marca 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organy wskazały, że powodem odmowy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości jest zrealizowanie celu wywłaszczenia. W dniu 1 marca 1977 r. ówcześni właściciele nieruchomości J. M. i J. M., zawarli w formie aktu notarialnego umowę sprzedaży nieruchomości oznaczonej nr działek [...], [...], [...] o łącznej powierzchni [...]ha. Umowa została zawarta, stosownie do dyspozycji ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Jak wynika z § 1 umowy ostatni akapit tego paragrafu ma następującą treść: "Zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania terenu z dnia 3 lipca 1973 r. znak [...] wydaną przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w Bydgoszczy nieruchomość ta przeznaczona jest na potrzeby [...]". Powołana w § 1 umowy decyzja zatwierdzała "plan szczegółowy zagospodarowania terenu opracowany w ramach przedsięwzięcia inwestycyjnego: Budowa [...] w Bydgoszczy przy ul. [...]". Nadto w aktach sprawy znajduje się oświadczenie z dnia 12 stycznia 1977 r. podpisane przez J. M. i J. M. o następującej treści: "My niżej podpisani M. J. i M. J. wyrażamy zgodę na sprzedaż działek Nr [...], [...] i [...] oraz budynków gospodarczych. Wartość działek sprzedanych przez nas oceni biegły rzeczoznawca uprawniony z listy Urzędu Wojewódzkiego w Bydgoszczy. Ziemię sprzedajemy z uwagi na budowę [...] oraz upoważniamy naszego syna M. T. /nr dow. [...] wyd. [...]/ do załatwiania spraw związanych z tą sprzedażą". Oświadczenie to wpłynęło do Biura Geodety Miejskiego w Bydgoszczy w dniu 24 stycznia 1977 r. W takich okolicznościach mając na uwadze, że podstawą wywłaszczenia była umowa a nie decyzja, organy powołując się na art. 65 § 2 k.c. ustaliły, że celem wywłaszczenia było: [...]. Organy po przeprowadzeniu postępowania ustaliły, że tak określony cel wywłaszczenia został zrealizowany i odmówiły zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. M. D. i T. M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zarzucając organom nieprawidłowe ustalenia co do celu wywłaszczenia. Zdaniem skarżących celem tym była wyłącznie budowa [...] co wynika z treści umowy sprzedaży, zarzucili również inne nieprawidłowości w ustaleniach organów. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 stycznia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględnił skargę skarżących i uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że organy w sposób prawidłowy dokonały ustalenia celu wywłaszczenia, skoro zarówno w powołanej w akcie notarialnym decyzji jak i oświadczeniu z dnia 12 stycznia 1977 r. poprzednich właścicieli wskazano dwa cele wywłaszczenia, tj. budowę [...]. Sąd wskazał, że dla ustalenia treści umowy, niezależnie od postanowień zawartych w akcie notarialnym, istotne są okoliczności towarzyszące zawarciu umowy oraz zgodny zamiar stron i cel umowy, co wynika wprost z art. 65 k.c. Sąd odniósł się szczegółowo do art. 65 k.c. i reguł interpretacyjnych z niego wynikających, które służą ustaleniu właściwej treści oświadczeń woli w tym również oświadczeń składanych innej osobie. Wskazał na art. 65 § 2 k.c. zgodnie z którym w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. Sąd I instancji stwierdził, że w zakresie, co do określenia przez organy celu wywłaszczenia, skarga jest niezasadna. Natomiast powodem uchylenia decyzji było nieustalenie przez organy czy cała wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia, albowiem w sytuacji braku zrealizowania na części wywłaszczonej nieruchomości celu wywłaszczenia, niewykorzystana jej część podlegałaby zwrotowi. Sąd wskazał również, że budynki [...] powstały i zostały oddane do użytkowania w roku 1978, to ustalenia faktyczne co do powstania drugiego celu wywłaszczenia nie są precyzyjne, albowiem organy twierdzą, że w roku 1977 powstały budynki [...], jednocześnie twierdząc, że ww. roku powstały budynki [...]. Używanie zamiennie określenia [...] z określeniem [...] nie jest prawidłowe, albowiem wskazane instytucje nie są tożsame. Organy winny były zatem ustalić w którym roku powstały budynki jakiej instytucji, w którym roku instytucja ta przekształciła się w inną lub zmieniła nazwę, jakie były funkcje tych instytucji. Ustalenia te są konieczne dla dokonania analizy, czy przekształcenia tych placówek mogło mieć wpływ na ocenę zrealizowania celu wywłaszczenia. Dalej Sąd wskazał, że kolejnym uchybieniem organu było brak precyzyjnego wskazania czy inne opisane obiekty znajdujące się na spornych nieruchomościach stanowią obiekty infrastrukturalnie związane z obiektami zrealizowanymi w celu wywłaszczenia. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że organy poczyniły niewystarczające ustalenia co do wykorzystania spornej nieruchomości na cel wywłaszczenia, tym samym uchybiły przepisom art. 7, 77 § 1 k.p.a. a także art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący M. D. i T. M. W skardze kasacyjnej wnosili o: 1) uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na rzecz skarżących kosztów niniejszego postępowania , w tym kosztów adwokackich, 3) wyznaczenie rozprawy. Jako podstawy kasacyjne podano: 1. naruszenie prawa materialnego – art. 65 § 2 k.c. przez niewłaściwe zastosowanie, tj. dokonanie wykładni jednoznacznej treści umowy z dnia 1 marca 1977 r. i przyjęcie, że umowa nie wskazuje celu wywłaszczenia (na potrzeby [...]), a następnie przyjęcie na podstawie decyzji z dnia 3 lipca 1973 r., że wywłaszczenie nastąpiło na budowę [...] i w konsekwencji; 2. naruszenie prawa materialnego – art. 136 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a contrario przez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że wywłaszczona nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w umowie sprzedaży, tj. na potrzeby [...]. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję organu I instancji, z uwagi jednak na treść art. 153 p.p.s.a., wnioskodawcy nie zgadzając się z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wnoszą niniejszą skargę kasacyjną, jest to jedyna droga zakwestionowania takiej oceny i takich wskazań. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie odnoszono się i nie odwoływano się do sformułowanych zarzutów naruszenia prawa materialnego, natomiast kwestionowano ustalenia faktyczne, w tym treść powołanej w umowie sprzedaży decyzji z dnia 3 lipca 1973 r., odwoływano się do innych pism i okoliczności faktycznych z czasu sprzed zawarcia umowy sprzedaży w dniu 1 marca 1977 r., a przede wszystkim podnoszono, że cel wywłaszczenia wynika wprost z zawartej umowy sprzedaży. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie odnoszono się do oświadczenia z dnia 12 stycznia 1977 r. Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej w dniu 30 sierpnia 2022 r. sprawę skierował do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329, powoływanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja - będąca przepisem szczególnym - modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej, z uwagi na związanie Naczelnego Sadu Administracyjnego granicami skargi, przypomnieć należy, że granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Podnoszenie takich zarzutów w oparciu o podstawy wymienione w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie jest skuteczne w przypadkach, gdy strona chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia dotyczące stanu faktycznego sprawy. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności faktycznych sprawy, okoliczności faktyczne sprawy mogą być kwestionowane wyłącznie w oparciu o naruszenie stosownych przepisów postępowania. Stąd też tak istotne jest prawidłowe, adekwatne do danej sprawy sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu I instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie, tak jak Wojewódzki Sąd Administracyjny, który nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą. Jak wskazano na wstępie w skardze kasacyjnej sformułowane zostały wyłącznie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 65 § 2 k.c. i art. 136 i art. 137 u.g.n. poprzez ich błędne zastosowanie, natomiast skarga kasacyjna nie zawiera żadnych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. W uzasadnieniu zaś skargi kasacyjnej, skarżący nawiązują do okoliczności stanu faktycznego sprawy, opisu wywłaszczonej nieruchomości, odwołują się do treści umowy sprzedaży, a także do niektórych z dokumentów np. decyzji o zatwierdzeniu planu szczegółowego zagospodarowania terenu, czy też pisma J. M. zatytułowanego: "Zażalenie z 25 listopada 1975 r.", które zdaniem skarżących kasacyjnie mają wskazywać, że jedynym celem wywłaszczenia była budowa [...]. Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie ma żadnego odniesienia, ani nawiązania do wskazanych w zarzucie przepisów, tj. art. 65 § 2 k.c. i art. 136 i art. 137 u.g.n. W takich okolicznościach odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 65 § 2 k.c. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest niezasadny. Art. 65 k.c. dotyczy wykładni oświadczeń woli, a jego treść jest następująca: § 1. Oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje § 2. W umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał prawidłowej wykładni art. 65 k.c., w tym § 2, a wykładnia ta nie została zakwestionowana. W rozpoznawanej sprawie wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na podstawie umowy sprzedaży zawartej w dniu 1 marca 1977 r., była to umowa zawierana w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Szczególne okoliczności zawarcia takiej umowy, związane z procedurą wywłaszczenia, nie powodują że umowa ta nie ma charakteru cywilnoprawnego, jednak powody i okoliczności w jakich zawierana jest ta umowa, to jest planowane wywłaszczenie lub w trakcie postępowania wywłaszczeniowego sprawia, że w przypadku wątpliwości co do treści umowy nie tylko można, ale należy stosować dyrektywy interpretacyjne wynikające z art. 65 k.c. Stąd też dla odczytania postanowień umowy, niezależnie od sformułowań użytych w akcie notarialnym, istotne są okoliczności towarzyszące zawarciu umowy oraz zgodny zamiar stron i cel umowy, co wynika wprost z art. 65 § 2 k.c. Dlatego też prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że dla ustalenia wskazanego w umowie sprzedaży z dnia 1 marca 1977 r. zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. celu przeznaczenia sprzedawanej nieruchomości, czyli celu wywłaszczenia nie można poprzestać na tym fragmencie ostatniego akapitu § 1 umowy, iż nieruchomość ta przeznaczona jest na potrzeby [...], a pominąć cały akapit i zawarte w tym akapicie wskazanie na decyzją z dnia 3 lipca 1973 r. znak [...] wydaną przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w Bydgoszczy, którą zatwierdzony został plan szczegółowy zagospodarowania terenu opracowany w ramach przedsięwzięcia inwestycyjnego: budowy [...]. Nadto dla ustalenia treści umowy w zakresie określenia celu wywłaszczenia istotne i podstawowe znaczenie ma oświadczenie ówczesnych właścicieli nieruchomości J. M. i J. M. z dnia 12 stycznia 1977 r. przez nich podpisane w którym stwierdzili, że wyrażają "zgodę na sprzedaż działek Nr [...], [...] i [...] oraz budynków gospodarczych. Wartość działek sprzedanych przez nas oceni biegły rzeczoznawca uprawniony z listy Urzędu Wojewódzkiego w Bydgoszczy. Ziemię sprzedajemy z uwagi na budowę [...]". Należy zwrócić uwagę, że oświadczenie to zostało złożone w dniu 12 stycznia 1977 r., a umowa sprzedaży została zawarta w dniu 1 marca 1977 r., a więc w bardzo krótkim czasie przed zawarciem umowy. Jak wynika z treści tego oświadczenia dotyczy ono sprzedaży działek nr [...], [...] i [...], a więc dokładnie tych samych działek, które były przedmiotem umowy sprzedaży, a co wynika z § 2 umowy z dnia 1 marca 1977 r. Nadto w oświadczeniu z dnia 12 stycznia 1977 r. został wskazany powód a zarazem cel sprzedaży nieruchomości, którym jest na budowa [...]. Tym samym cel wywłaszczenia wskazany przez właścicieli w oświadczeniu z dnia 12 stycznia 1977 r., które jest oświadczeniem woli, został określony w ten sam sposób w jak w powołanej w § 1 umowy z dnia 1 marca 1977 r. decyzji z dnia 3 lipca 1973 r. o zatwierdzeniu planu szczegółowego. W konkluzji należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie tylko nie naruszył art. 65 § 2 k.c., ale w okolicznościach faktycznych tej sprawy prawidłowo zastosował regułę z niego wynikającą celem ustalenia jaki był zgodny zamiar stron i cel przedmiotowej umowy z dnia 1 marca 1977 r. Należy jeszcze raz podkreślić, że skarga kasacyjna nie zawierała zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, zaś w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dążono do wykazania, że decyzja z dnia 3 lipca 1973 r., która została powołana w ostatnim akapicie § 1 umowy sprzedaży z dnia 1 marca 1977 r. nie może stanowić podstawy ustalenia celu wywłaszczenia w sytuacji gdy zdaniem skarżących kasacyjnie cel ten wynikał z samej umowy. Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zupełnie pominięte zostało oświadczenie z dnia 12 stycznia 1977 r. złożone przez ówczesnych właścicieli z którego jednoznacznie wynika jakie działki i z jakiego powodu i na jaki cel chcą sprzedać, tym samym samo oświadczenie jak i jego treść nie tylko nie zostało podważona, ale zostało zupełnie pominięte. Mając powyższe na uwadze zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 65 § 2 k.c. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie jest niezasadny. Niezasadny jest również drugi zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 136 i art. 137 ust. 1 u.g.n. a contrario przez przyjęcie, że wywłaszczona nieruchomość poprzedników prawnych skarżących nie stała się zbędna na cel określony w umowie sprzedaży zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jakiegokolwiek odniesienia się do tego zarzutu i wskazanych w nim przepisów. Natomiast sformułowanie tego zarzutu zostało oparte wyłącznie o odwołanie się do reguły wnioskowania z przeciwieństwa "a contrario". Nieskuteczność podniesionych zarzutów skutkowała oddaleniem skargi kasacyjnej jako niemającej usprawiedliwionych podstaw, o czym orzeczono w oparciu o art. 184 p.p.s.a.