III SA/Gd 271/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Referent Monika Majewska, po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. Z. na pismo Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 23 lutego 2009 r., Nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego p o s t a n a w i a odrzucić skargę. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 8 grudnia 2008 r. J. Z. zwrócił się do Wydziału Gospodarki Materiałowo – Technicznej Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] o naliczenie i wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w [...], przy ul. [...], należnego za okres od 2006 r. do 2008 r. Powołując się na pogląd wyrażony w orzeczeniu sądowym, wnioskodawca wskazał, iż były funkcjonariusz, posiadający prawo do emerytury policyjnej, na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8 poz. 67 ze zm.), posiada uprawnienia do lokalu mieszkalnego, w skład których wchodzi zarówno prawo do lokalu, jak również prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego uregulowane w art. 105 ustawy z dnia z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74 poz. 676 ze zm.) W odpowiedzi z dnia 26 stycznia 2009 r. Zastępca Naczelnika Wydziału Gospodarki Materiałowo – Technicznej Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] poinformował wnioskodawcę, iż równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego osobom uprawnionym do zaopatrzenia emerytalnego Policji nie przysługuje. Przepisy powołanej ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz ich rodzin w art. 29 i art. 30 wprost regulują uprawnienia emeryta (rencisty) do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji resortu spraw wewnętrznych i administracji, a w razie jego braku, do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Nie przewidują jednak możliwości wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego lub równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Uprawnienie emeryta (rencisty) do otrzymania równoważnika wynikało z § 8 i § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100 poz. 919). Jednakże na mocy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266 poz. 2246) uchylony został § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia z 2002 roku, co spowodowało, iż osoby uprawnione do zaopatrzenia emerytalnego Policji, (m.in. wnioskodawca) utraciły prawo do równoważnika od dnia 1 stycznia 2006 r. W piśmie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 9 lutego 2009 r. zatytułowanym "odwołanie", J. Z. wniósł o stwierdzenie nieważności stanowisk Naczelnika Wydziału Gospodarki Materiałowo-Technicznej Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] z dni 14.04.2006 r. i 27.01.2009 roku, ponieważ wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa i o ustalenie wysokości oraz wypłatę należnego odwołującemu się równoważnika. Uzasadniając wnioski odwołujący się wskazywał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji.... , funkcjonariusze zwolnieni ze służby, upoważnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych /.../, w rozmiarze przysługującym mu w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Z tego przepisu odwołujący się wywodzi swoje prawo do otrzymywania również równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, przy czym wskazuje, że zgodnie z ogólnymi zasadami prawa do stosunków prawnych powstałych przed wejściem w życie ( bądź uchyleniem) przepisów przyznających pewne uprawnienia, nowe przepisy nie mają zastosowania, chyba, że nadano im moc wsteczną, co nie ma miejsca w przypadku zmiany przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, o którym wyżej mowa. Z tej też przyczyny w sądach administracyjnych wydawane są wyroki stwierdzające brak podstaw prawnych do wydawania decyzji o wygaśnięciu prawa do równoważnika albo o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. (odwołujący się wskazał tu wyroki: WSA w Gliwicach z dnia 15.02.2007 r., sygn. akt IV SA/GL 434/06; NSA z dnia 19.06.2008r., sygn. akt OSK 969/07, NSA z dnia 4.11.1998r. sygn. akt I SA660/98 i postanowienie NSA z dnia 18.06.2008r sygn. akt IOSK 953/07). Uwzględniając powyższe wniesiono o naliczenie i wypłacenie odwołującemu się należnego za lata 2006,2007 i 2008 równoważnika wraz z odsetkami oraz coroczne wypłacanie tego równoważnika. Ustosunkowując się do tych zarzutów, Zastępca Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w piśmie z dnia 23 lutego 2009 r. nr [...] wyjaśnił, iż uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego osób pobierających emeryturę lub rentę policyjną wynikało wyłącznie z § 8 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. Praktyka wypłacania tej grupie osób równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wynikała z rozszerzającej interpretacji przepisu art.91 ust. 1 ustawy o Policji, uprawniającego policjantów do tego równoważnika i przepisów art. 2, 29 i 30 cyt. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz ich rodzin, ograniczającej uprawnienia do prawa do lokalu mieszkalnego oraz prawa do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Z uwagi na fakt, iż tylko ustawy mogą być źródłem uprawnień i obowiązków obywateli, usunięto z tego rozporządzenia przepis będący podstawą przyznania równoważnika tej grupie osób. Powołał przy tym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r. sygn. akt U 4/08. Uchylenie z dniem 1 stycznia 2006 r. przepisu § 9 ust. 2 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. spowodowało, iż brak jest organu właściwego rzeczowo do wydania decyzji uchylającej przyznane uprawnienie do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W ocenie organu, sprawy dotyczące uprawnień emerytów i rencistów policyjnych do tego świadczenia utraciły charakter sprawy administracyjnej, co powoduje, że w tych okolicznościach faktycznych, rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego następuje poprzez czynność materialno – techniczną. W końcowej części pisma zawarte zostało pouczenie, że służy na nie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. J. Z. powołując art. 3 § 2 pkt. 1 i 4, art. 13 § 2, art. 52 § 1 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na opisane rozstrzygnięcie, domagając się stwierdzenia jego nieważności oraz poprzedzającej je decyzji z dnia 26 stycznia 2009 r. z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. albo uchylenia zaskarżonego aktu w całości na skutek naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy. Wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego. Zarzuty skargi dotyczyły naruszenia: - art. 6 i art. 7 k.p.a. polegającego na zaniechaniu obowiązku wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym, - art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnym ze słusznym interesem strony, - naruszenie wymogów, jakim powinna odpowiadać decyzja administracyjna, w tym art.104 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., - art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin ( Dz. U. Nr 8 z 2004r., poz. 67 ze zm.) w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( Dz. U. Nr 7 z 2002r., poz. 58 ze zm.) oraz art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a., powodujących, iż decyzje pozbawiające prawa do wypłaty wcześniej przyznanego równoważnika naruszają art. 156 § 1 pkt 2 i art. 162 § 1 k.p.a., - zasad: demokratycznego państwa prawnego, ochrony praw nabytych, równości i zakazu dyskryminacji, określonych w art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Uzasadniając zarzuty, skarżący, powołując się na poglądy wyrażane w orzecznictwie oraz piśmiennictwie podniósł m.in., że do 2005 r. wypłacano mu corocznie równoważnik pieniężny za remont lokalu po złożeniu oświadczenia o ewentualnych zmianach co do osób uprawnionych oraz z uwzględnieniem zmian co do wysokości wskaźników stosowanych przy naliczeniu równoważnika. W przeciwieństwie do funkcjonariuszy Policji (będących w służbie), od 1 stycznia 2006 r. równoważnik taki nie jest skarżącemu wypłacany. W ocenie skarżącego, argumentacja zaprezentowana przez organy obu instancji nie uwzględnia przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, który przyznaje te same prawa (do równoważnika) także emerytom i rencistom policyjnym. Organy nie wzięły pod uwagę, że skoro nowa regulacja nie zawiera postanowień co do losu decyzji wydanych przed wejściem w życie nowych regulacji, to decyzje te będą wiązać nadal, mimo, że przestała istnieć lub zmieniła się podstawa prawna, która uzasadniała ich wydanie. W ocenie skarżącego, organy zaniedbały obowiązku wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Decyzje organów obu instancji nie zawierają elementów określonych w art.104 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.. Niedopuszczalne jest również stanowisko, iż nie można sprawy załatwić, gdyż od dnia 1 stycznia 2006 r. brak jest organu właściwego do wydania decyzji w tej sprawie. Skarżący wskazał na zakaz arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce. Wbrew konstytucyjnej zasadzie równości, uchylenie uprawnień do równoważnika pieniężnego wobec emerytów i rencistów wprowadza zróżnicowanie i dyskryminację tej grupy wobec pozostałych funkcjonariuszy. W tej sytuacji, decyzje pozbawiające prawa do wypłaty wcześniej przyznanego równoważnika pieniężnego są sprzeczne z prawem, naruszają bowiem art. 156 § 1 pkt 2 i art. 162 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] organu wniósł o odrzucenie skargi, bądź jej oddalenie podnosząc, iż odpowiedzi udzielone skarżącemu nie były decyzjami administracyjnymi w rozumieniu art.104 k.p.a. bowiem sprawa, której dotyczyły nie ma charakteru sprawy administracyjnej w myśl art.1 pkt 1 k.p.a. Wniesiono o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa prawnego. Argumentując zajęte stanowisko podniesiono, że skarżący uzyskał od organu jedynie pisma informacyjne, które nie są decyzjami administracyjnymi, co powoduje, że wnioski skargi o stwierdzenie nieważności tych pism są chybione. Odnośnie uregulowań materialno-prawnych podnoszono, że przepisy ustawy o Policji nie stanowiły i nadal nie stanowią podstawy do przyznawania uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego zajmowanego przez emerytowanego funkcjonariusza policji. Prawa takiego nie gwarantuje emerytom policyjnym również ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Osoby, które zajmują takie mieszkania mogą ubiegać się o pomoc finansową, takie stanowisko potwierdza wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 roku. Skoro stanowisko organów Policji w sprawie wniosku skarżącego miało postać pism, to takiego aktu nie można uchylić ani też stwierdzić jego nieważności. Polemizując ze stanowiskiem zajętym przez organ w odpowiedzi na skargę, skarżący J. Z. wniósł dwa pisma procesowe: z dnia 24 sierpnia 2009 roku i z dnia 23 września 2009 roku ( daty wpływu). W piśmie z dnia 23 września 2009 roku skarżący zarzucił, między innymi, że "pismo organu informujące stronę o niemożności załatwienia sprawy jest w istocie uchyleniem się od rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty przez wydanie decyzji. Organ administracyjny nie może poprzestać na udzieleniu stronie informacji co do braku możliwości pozytywnego załatwienia sprawy, gdy istnieją przesłanki do załatwienia sprawy w formie decyzji, wskazuje na to wiele orzeczeń NSA"( strona 2 pisma). Podtrzymano zarzuty i wnioski skargi argumentując ad meritum wskazywanymi orzeczeniami NSA. W piśmie z dnia 23 września 2009 r. ponownie podtrzymano zarzuty i wnioski skargi i wcześniejszych pism, podkreślono, ze w wyroku NSA z dnia 19 czerwca 2008 roku sygn akt I OSK 969/07 wyrażony został pogląd, iż funkcjonariusz zwolniony ze służby uprawniony do emerytury lub renty ma prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego w rozmiarze przysługującym mu w dniu zwolnienia ze służby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Postępowanie przed sądami administracyjnymi regulowane jest przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Oprócz kontroli działalności administracji publicznej w sprawach skarg wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art.3 § 3 p.p.s.a.) Strona skarżąca nie powołała w podstawach swojej skargi przepisu prawa dającego podstawę zaskarżenia do sądu administracyjnego stanowiska pracowników organu, wyrażających swoje poglądy prawne w piśmie adresowanym skarżącego. Zapewne z tej to przyczyny strona skarżąca starała się przypisać pismom Zastępcy Naczelnika Wydziału Gospodarki Materiałowo-Technicznej KWP w [...] z dnia 26 stycznia 2009 roku oraz – Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 23 lutego 2009 roku formę (cechy, znaczenie) decyzji administracyjnej, którą pisma te – oczywiście - nie są, co również przyznaje skarżący podnosząc na stronach 2 i 9 skargi, iż skarżone pisma nie odpowiadają wymogom art. 104 § 1 i 107 § 1 i 3 kpa. Jest tak nie tylko ze względu na wymieniane w skardze uchybienia formalne lecz również – z uwagi na treść omawianych pism. Są to pisma informujące skarżącego o treści obowiązujących przepisów prawa, a w każdym razie – o rozumieniu tych przepisów i wyroków sądów przez pracowników Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]. Szczegółowo wyjaśniał to pełnomocnik Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w odpowiedzi na skargę, a wyjaśnienie to jest w tej części w pełni zrozumiałe i znajduje oparcie tak w stanie faktycznym sprawy jak i przywołanych przepisach prawa. Inną kwestią, wymykającą się spod kontroli sądu w tym stanie sprawy jest ocena, czy sposób załatwienia wniosku skarżącego odpowiadał obowiązującemu prawu. Stosownie do art. 133 zd. pierwsze ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( publ. jw.), Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy /..../, a przedstawione sądowi akta to opisane w pierwszej części uzasadnienia dokumenty. W związku z powyższym, Sąd uznał wniesienie skargi za niedopuszczalne i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak sentencji.