II OSK 3274/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 30 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 263/18 w sprawie ze sprzeciwu [...] Sp. z o.o. w M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za korzystanie ze środowiska oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 30 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 263/18 oddalił sprzeciw [...] Sp. z o.o. w M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za korzystanie ze środowiska. Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. w M. (dalej: skarżąca), zaskarżając go w całości, zarzucając: i) naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. poprzez odrzucenie sprzeciwu uzasadnione wystąpieniem koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, podczas gdy równolegle występujące naruszenia spoza tego zakresu pozwalały na uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części i umorzenie w tym zakresie postępowania pierwszoinstanyjnego – co powinno skutkować uwzględnieniem sprzeciwu – w związku z następującymi przepisami: a. art. 68 § 1 w zw. z art. 21 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2018 r. poz. 800; dalej: o.p) w zw. z art. 288 ust. 1 pkt 2 i art. 293 ust. 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r. poz. 799; dalej p.o.ś.) oraz art. 19 in principio ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r. Nr 28, poz. 145) poprzez przyjęcie, że warunkiem umorzenia postępowania z uwagi na przedawnienie należności jest dostateczne wyjaśnienie zagadnień niewskazanych w dyspozycji normy dotyczącej przedawnienia zobowiązania, podczas gdy wystarczającymi przesłankami zastosowania przedmiotowych przepisów są określenie charakteru decyzji wydawanej w przedmiocie opłaty podwyższonej za określony rok oraz potwierdzenie upływu czasu od terminu płatności zobowiązania; b. ewentualnie – w razie odmiennej oceny charakteru powyższej decyzji – art. 70 § 1 o.p. poprzez przyjęcie, że warunkiem umorzenia postępowania z uwagi na przedawnienie należności jest dostateczne wyjaśnienie zagadnień niewskazanych w dyspozycji normy dotyczącej przedawnienia zobowiązania, podczas gdy wystarczającą przesłanką zastosowania przedmiotowego przepisu jest potwierdzenie upływu czasu od terminu płatności zobowiązania; c. art. 293 ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, że warunkiem umorzenia postępowania z uwagi na brak przepisu sankcjonującego działanie będące przedmiotem postępowania jest dostateczne wyjaśnienie zagadnień niepływających na wybór podstawy prawnej sankcji dokonany przez organ I instancji; d. art. 293 ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 53 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.) w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, że warunkiem umorzenia postępowania z uwagi na zakaz rozszerzającej wykładni przepisów sankcyjnych jest dostateczne wyjaśnienie zagadnień niepływających na wybór podstawy prawnej sankcji dokonany przez organ I instancji. ii) na wypadek nieuwzględnienia powyższego – naruszenie przepisów prawa procesowego - to jest art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138a k.p.a. poprzez wykroczenie poza zakres oceny przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej i zawarcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku twierdzenia, wskazującego, że w sprawie zastosowanie będą miały przepisy dotyczące ustalania opłat za składowanie odpadów w brzmieniu obowiązującym w okresie, za jaki ma zostać ustalona opłata. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła na podstawie art. 188 w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie – na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Stosownie do art. 182 § 2a p.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. Przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku WSA w Bydgoszczy była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., którą uchylono w całości decyzję organu pierwszej instancji, tj. Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2017 r., ustalającą dla skarżącej opłatę za korzystanie ze środowiska z tytułu składowania odpadów za wskazane w niej okresy. Podkreślenia wymaga, że z uwagi na charakter i zakres zaskarżonej decyzji, przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie są kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące spełnienia przesłanek do wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji kasacyjnej. Wobec tego ocena Sądu sprowadzała się do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Zgodnie bowiem z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. W związku z tym, jak trafnie zarzuca skarżąca, Sąd I instancji nie był uprawniony, aby w swoim wyroku odnosić się do kwestii jakie przepisy prawa będą miały zastosowanie przy merytorycznym rozstrzyganiu sprawy przez organy administracji publicznej. Niniejsze uchybienie WSA w Bydgoszczy nie ma jednak wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego wyroku. Tym niemniej ocena prawna, wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i odnosząca się do tego jakie przepisy, w jakim brzmieniu, dotyczące ustalania opłat za składowani odpadów będą miały zastosowanie, nie będzie miała mocy wiążącej w dalszym toku postępowania administracyjnego. Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, mając na względzie przedstawione wyżej granice sądowoadministracyjnej kontroli decyzji wydawanych na podstawie art. 182 § 2 k.p.a., należy stwierdzić, że są one niezasadne. Organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności podmiotu korzystającego ze środowiska, zobowiązanego do wnoszenia opłat z tego tytułu. W dalszej kolejności rzeczą organu I instancji będzie ustalenie podstawy dla określenia opłaty z tytułu składowania odpadów. Ponadto obowiązkiem tego organu będzie uwzględnienie wskazanego przez organ odwoławczy sposobu liczenia terminu zawieszenia postępowania oraz wynikającego z tego terminu przedawnienia. Najistotniejszym z punktu widzenia istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest ustalenie podmiotu korzystającego ze środowiska, zobowiązanego do wnoszenia opłat z tego tytułu, tj. czy podmiotem tym jest skarżąca spółka czy podmiot będący właścicielem nieruchomości, na której prowadzone jest składowisko odpadów. Ustalenie strony podmiotowej jest kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym dla oceny czy doszło do przedawnienia obowiązku zapłaty opłaty podwyższonej z tytułu składowania odpadów. Kwestię przedawnienia zapłaty niniejszej opłaty można rozważać dopiero po ustaleniu podmiotu obowiązanego do jej uiszczenia. Samo określenie charakteru decyzji wydawanej w przedmiocie opłaty podwyższonej oraz potwierdzenie upływu czasu od terminu płatności zobowiązania nie może decydować, jak chce tego skarżąca, o konieczności umorzenia postępowania. Decyzja wydawana w przedmiocie opłaty podwyższonej, niezależnie od jej charakteru, musi mieć adresata, którym powinien być podmiot obowiązany w świetle przepisów do uiszczenia danej opłaty. Upływ czasu od terminu płatności również odnosi się do strony podmiotowej obowiązku. Trudno jest bowiem rozważać kwestię przedawnienia obowiązku zapłaty opłaty podwyższonej w oderwaniu od strony podmiotowej. Można mówić wyłącznie o przedawnieniu obowiązku zapłaty określonej opłaty przez określony podmiot, a nie o przedawnieniu niejako abstrakcyjnym. Z tych powodów zarzuty związane z zagadnieniem przedawnienia opłaty okazały się niezasadne. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia, jako wiodącego, przepisu art. 293 ust. 1 p.o.ś., w których skarżąca porusza zagadnienie braku przepisu sanacyjnego, należy stwierdzić, że kwestia ta może podlegać ocenie dopiero w przypadku kontroli decyzji merytorycznej, a nie decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., która podlega kontroli sądu administracyjnego w ramach zakreślonych art. 64e p.p.s.a. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.