I OSK 385/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA. Arkadiusz Blewązka Protokolant sekretarz sądowy Dominik Więckowski po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 października 2020 r. sygn. akt III SAB/Gd 78/20 w sprawie ze skargi G. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Pomorskiego w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 15 października 2020 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Pomorskiego w sprawie świadczenia wychowawczego - 1. stwierdził, że Wojewoda Pomorski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 800 złotych; 4. zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. 20 sierpnia 2019 r. G. P. złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w K. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci O. P. i O. P. na okres świadczeniowy 2019/2021. Wniosek ten Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w K. przekazał do Wojewody Pomorskiego pismem z 23 sierpnia 2019 r., a do Wojewody Pomorskiego wpłynął on 27 sierpnia 2019 r. W dniu 21 października 2019 r. do organu wpłynęło pismo skarżącej z 7 października 2019 r., w którym wskazała, że nie zostały rozpoznane jej wnioski o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okresy świadczeniowe 2017/2018 i 2018/2019 oraz w którym wniosła również o rozpatrzenie jej wniosku na bieżący okres świadczeniowy, tj. 2019/2021. Następnie pismem z 6 maja 2020 r. skarżąca podniosła kwestię nierozpatrzenia jej wniosków, w tym na wskazany okres świadczeniowy. 13 lipca 2020 r. G. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Pomorskiego w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2019/2021. W uzasadnieniu wskazała, że organ nie dochował ustawowych terminów załatwienia sprawy, przez okres 11 miesięcy nie doręczył decyzji, jak również nie ustosunkował się do składanych ponagleń. Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej skarżąca uzasadniła okolicznością, że przewlekłość postępowania ma charakter ciągły, organ lekceważy wnioski i ponaglenia skarżącej, prowadzi postępowanie opieszale, nie informując strony o przyczynach niezałatwienia w sprawy w terminie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niewniesienie ponaglenia do właściwego organu, ewentualnie o oddalenie skargi. Organ wskazał, że 17 lipca 2020 r., poinformował stronę o przyznaniu świadczenia wychowawczego na . P. oraz na O. P. na okres od 1 lipca 2019 r. do 31 maja 2021 r. W ocenie Wojewody, w sprawie nie zachodził szczególny przypadek zwłoki uzasadniający przyznanie na rzecz skarżącej określonej sumy pieniężnej. Nadto żądanie strony w tym zakresie nie zostało w żaden sposób uzasadnione. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę. Sąd I instancji uznał, że w sprawie wystąpiła przewlekłość postępowania. Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia 20 sierpnia 2019 r. Wniosek przekazany został Wojewodzie Pomorskiemu, jako instytucji właściwej w związku z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej, Europejskiego Obszaru Gospodarczego i Konfederacji Szwajcarskiej, i wpłynął do organu 27 sierpnia 2019 r. Pierwszą i jedyną czynnością o charakterze merytorycznym, mającą odzwierciedlenie w przedłożonych aktach administracyjnych, było dokonanie przez organ 23 listopada 2019 r. weryfikacji danych o wnioskodawczyni i członkach jej rodziny w systemie informatycznym ZUS, Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej RP, Rejestrze PESEL oraz Centralnej Bazie Beneficjentów. Z akt administracyjnych nie wynika, by po 23 listopada 2019 r., czyli przez ponad 5 miesięcy (wyłączając okres zawieszenia biegu terminów procesowych w okresie od 14 marca do 23 maja 2020 r. z uwagi na treść art. 15zzs ust. 1 pkt 6 wprowadzonego do ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych) organ wykonywał jakiekolwiek czynności w sprawie, tj. gromadził materiał dowodowy. Wojewoda Pomorski załatwił sprawę poprzez wydanie informacji 17 lipca 2020 r., czyli po okresie 8 miesięcy. Choć z przywołanego przepisu art. 35 § 3 k.p.a. wynika, że sprawa powinna być załatwiona najpóźniej w ciągu 2 miesięcy, organ nie tylko nie załatwił sprawy w tym terminie, ale pierwszą czynność, tj. czynność weryfikacyjną, wykonał dopiero w dniu 23 listopada 2019 r. Mimo uzyskania niezbędnych danych organ nadal zwlekał z wydaniem aktu kończącego postępowanie. W ocenie Sądu I instancji, z zestawienia wymienionych wyżej dat wpływu wniosku do organu, podjęcia czynności merytorycznych w sprawie, a także wydania informacji kończącej postępowanie oraz dzielącego te daty dużego odstępu czasowego wynika, że organ prowadził postępowanie w sposób opieszały, niesprawny i nieskuteczny. W oczywisty i rażący sposób naruszało to standardy sprawnego działania organów administracji publicznej, w tym zasady szybkości postępowania i koncentracji działań. Z tego względu WSA stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie jako: "P.p.s.a"), które jednocześnie miało charakter rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.), bowiem czynności w sprawie podejmował w dużych odstępach czasowych. Jednocześnie Sąd I instancji uznał za zasadne przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 800 zł na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd I instancji orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Pomorski zaskarżając go w zakresie punktu trzeciego oraz czwartego i wnosząc o jego uchylenie w zakresie punktu 3 oraz oddalenie wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej, ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej punktu trzeciego i przekazanie sprawy WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania w skarżonym zakresie, a w każdym przypadku – o zasądzenie kosztów postępowania. Sądowi I instancji Wojewoda Pomorski zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 149 § 2 P.p.s.a. i uznaniu, że w przedmiotowej sprawie skarżąca na skutek bezczynności organu doznała uszczerbku i tym samym niezasadne przyznanie od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 800 zł, podczas gdy skarżąca, w niniejszej sprawie nie poniosła żadnej straty finansowej ani krzywdy w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Analizę jej jedynego zarzutu należy poprzedzić stwierdzeniem, że skarżący kasacyjnie nie podważa rozstrzygnięcia Sądu I instancji stwierdzającego, iż organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2019/2021, jak również tego, że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kwestą sporną pozostaje wyłącznie rozstrzygnięcie o przyznaniu skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 800 zł. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o art. 149 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W świetle przywołanego przepisu, jedyną normatywną przesłankę, warunkującą nałożenie na organ grzywny, bądź przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej, stanowi uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji. To, że nie przewidziano w tym przypadku innych kryteriów, jakie sąd administracyjny winien uwzględnić, rozważając zastosowanie tych środków, jak też użycie przez ustawodawcę sformułowania "może orzec" oznacza, że decyzja o wymierzeniu grzywny lub przyznaniu sumy pieniężnej (albo zastosowaniu obu tych środków), została pozostawiona uznaniu sądu. W judykaturze podnosi się, że za ich orzeczeniem przemawia w szczególności sytuacja, gdy stwierdzona bezczynność lub przewlekłość ma kwalifikowany charakter, tj. wystąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Sąd winien wziąć pod uwagę możliwość zastosowania tych środków także wówczas, gdy okoliczności danej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania w kontekście ochrony praw strony. Rozważając zastosowanie środków przewidzianych w art. 149 § 2 P.p.s.a. w konkretnej sprawie, sąd administracyjny powinien uwzględnić funkcje, jakie one pełnią. Grzywnie przypisuje się funkcję represyjną i prewencyjną - ma ona na celu zdyscyplinowanie organu. Natomiast suma pieniężna stanowi środek o charakterze kompensacyjnym w tym sensie, że ma zrekompensować stronie dolegliwości, niedogodności, negatywne przeżycia, na jakie została ona narażona wskutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroków z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16, z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17, z 11 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 1143/18). Wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżącego kasacyjnie, przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej nie jest uzależnione od wykazania, że na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania (bezczynności organu) strona doznała uszczerbku, poniosła stratę finansową lub krzywdę. Skoro decyzja o przyznaniu sumy pieniężnej należy do sfery dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej, to brak jest podstaw do uzależnienia orzeczenia tego środka od przedstawienia przez stronę okoliczności, które by to uzasadniały. Z art. 149 § 2 P.p.s.a. w żadnym razie nie wynika, że suma pieniężna ma być przyznawana w celu zrekompensowania poniesionej przez stronę szkody, czy to majątkowej, czy niemajątkowej. Jest to środek prawny odrębny od instytucji odszkodowania i zadośćuczynienia, przewidzianych w prawie cywilnym. Sąd administracyjny nie bada więc, czy na skutek opieszałości lub braku działania organu, skarżący poniósł szkodę, lecz "ocenia jedynie wartość uciążliwości, z którymi musi borykać się skarżący w obronie swojego interesu prawnego oraz skalę jego bezsilności, wywołanej świadomym odwlekaniem terminu załatwienia sprawy" (Jan Paweł Tarno, Suma pieniężna jako środek dyscyplinujący w postępowaniu sądowo-administracyjnym, System Informacji Prawnej LEX). W świetle powyższego, uwzględniając okres 11 miesięcy, pomiędzy wszczęciem postępowania administracyjnego a wniesieniem skargi, a także to, że w toku postępowania nie ujawniły się nadzwyczajne okoliczności, które występujący w tej sprawie stan przewlekłości mogłyby usprawiedliwiać, uzasadnionym było, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. O jej wysokości zadecydował przede wszystkim czas trwania postępowania administracyjnego (w tym także rozwiązania prawne przyjęte w związku z pandemią COVID-19), jak również rodzaj stwierdzonej przewlekłości w prowadzeniu sprawy (rażące naruszenie prawa), efektywność zastosowania danego środka dyscyplinującego, rodzaj sprawy i jej znaczenie dla skarżącej, a także zasadność wynagrodzenia skarżącej negatywnych konsekwencji, związanych z przewlekłym prowadzeniem postępowania wynikających z tego, że wnioskowane świadczenie wychowawcze nie było stronie przyznane i wypłacone przez okres kilkunastu miesięcy. Tym samym, brak jest podstaw do przyjęcia, by w niniejszej sprawie Sąd I instancji przekroczył granicę uznania sądowego. Z tych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.