II OSK 284/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 września 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1763/19 w sprawie ze skargi Z. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 2 września 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1763/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Głównym Inspektorem") z dnia [...] maja 2019 r., znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia [...] grudnia 2018 r., znak [...] . Drugą z wymienionych wyżej decyzji Wojewoda, po rozpoznaniu wniosku skarżącego, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia [...] października 2012 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. sp. komandytowo-akcyjnej w Krakowie pozwolenia na inwestycję: "przebudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na mieszkania, remont elewacji frontowej i tylnej, rozbudowa wewnętrznych instalacji: wod-kan., wentylacji mechanicznej, c.o., elektrycznej" na działce nr [...] , obręb [...] [...] przy ul. [...] w Krakowie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. B. zarzucając naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm., dalej "P.b.") poprzez brak uwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji relewantnego prawnie faktu, że nie doszło do złożenia przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane działką nr [...], co świadczy o wydaniu decyzji Prezydenta z naruszeniem przepisu prawa materialnego, a to art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej "K.p.a."); 2. art. 151 P.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja wadliwie utrzymała w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, które powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności, jako obarczone kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. polegającą na wydaniu decyzji pomimo pozostawania w obiegu prawnym innej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę dla tego samego terenu oraz inwestora; 3. art. 151 P.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja wadliwie utrzymała w mocy decyzję, która powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, jako obarczona kwalifikowaną wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., ponieważ była skierowana do podmiotu, który nie istniał w dacie jej wydania. 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 K.p.a. przez brak wyczerpującego zbadania materiału dowodowego sprawy, z którego wynika fakt wykreślenia spółki [...] sp. z o.o. S.P.K. z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego dnia 28 lutego 2017 r., co stanowi o wydaniu decyzji administracyjnej Głównego Inspektora z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zbadania materiału dowodowego sprawy, z którego wynika fakt sporności granicy pomiędzy nieruchomościami własności inwestora i skarżącego kasacyjnie, który to przebieg granicy został przywrócony zgodnie ze stanem istniejącym na gruncie w dacie sprzed [...] maja 2005 r.; 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zbadania materiału dowodowego sprawy, z którego wynika fakt jednoczesnego funkcjonowania w obrocie prawnym dwóch aktów administracyjnych - decyzji o pozwoleniu na budowę dla tego samego terenu, a to decyzji Prezydenta z dnia [...] października 2012 r. i z dnia [...] października 2012 r., który to fakt był znany Sądowi pierwszej instancji w dacie orzekania. Wskazując na powyższe Z. B. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wystąpił także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Skarżący zwrócił się także o przeprowadzenie dowodów z: decyzji administracyjnej Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] października 2012 r. z walorem ostateczności od [...] października 2012 r., pisma Prezydenta Miasta Krakowa, Wydziału Geodezji Urzędu Miasta Krakowa , znak [...] z dnia [...] października 2020 r. oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 911/16 wraz z uzasadnieniem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 3 i art. 3 pkt 11 P.b. jest bezzasadny. Analiza materiału dowodowego potwierdza ustalenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedstawione na stronach 22 i 23 uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Zgodnie ze złożonym przez [...] sp. z o.o. S.K.A. zatwierdzonym projektem budowlanym roboty budowlane przewidziane zostały wyłącznie na działce nr [...] , co do której inwestor przedstawił oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wprawdzie w projekcie zagospodarowania terenu zaznaczono działki nr [...] i [...] , to jednak wyróżniono jednocześnie projektowaną przebudowę, zlokalizowaną wyłącznie na działce nr [...] . W części opisowej projektu zagospodarowania terenu (opis techniczny), w którym w pkt 3 "zakres opracowania" wskazano zakres projektowanej przebudowy, a ta obejmuje wyłącznie roboty w budynku istniejącym na działce nr [...] . Projekt zatwierdzony kwestionowaną decyzją nie przewiduje robót budowlanych na działce nr [...]. Inwestor nie miał obowiązku składać oświadczenia z art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 P.b. w stosunku do tej działki. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w kontekście powyższego nie mają przesądzającego znaczenia wypowiedzi organów zawarte w innych decyzjach, chociażby nawet dotyczących decyzji Prezydenta z dnia [...] października 2012 r., mające świadczyć, że projekt budowlany dotyczył zamierzenia na innych działkach, aniżeli wymienione w projekcie. Naczelny Sąd Administracyjny oczywiście dostrzega, że jako zagadnienie sporne Z. B. przedstawia kwestię istnienia ściany wspólnej budynku objętego inwestycją z budynkiem skarżącego. Pokreślić jednak trzeba, że postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę dotyczy zatwierdzenia dokumentacji projektowej, która ma obiektywną treść. W niniejszej sprawie zatwierdzony projekt dotyczy budynku na działce [...] i jego przebudowy oraz zmiany sposobu użytkowania wraz z remontem elewacji frontowej i tylnej. Z projektu nie wynika, że miałyby być prowadzone roboty budowlane w obrębie działek sąsiednich. Dodać trzeba, że czym innym jest kwestia interesu prawnego skarżącego wynikającego z sąsiedztwa z nieruchomością inwestora, a czym innym ustalenie, że są na sąsiednich działkach zaprojektowane roboty budowlane. Uznanie właściciela sąsiedniej nieruchomości za stronę postępowania nie jest równoznaczne z uznaniem, że projekt budowlany, wbrew jego brzmieniu, przewidywał tam roboty budowlane. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja wadliwie utrzymała w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, która powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności, jako obarczona kwalifikowaną wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. polegającą na wydaniu decyzji pomimo pozostawania w obiegu prawnym innej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę dla tego samego terenu oraz inwestora. Z decyzji Prezydenta z dnia [...] października 2012 r. wynika, że stwierdzono nią wygaśnięcie poprzedniego pozwolenia na budowę wydanego dla danego terenu [...] września 2007 r. Decyzja wygaszająca miała stać się ostateczna (zgodnie z zawartą w niej klauzulą) – [...] października 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny przyznaje, że wydanie decyzji z dnia [...] października 2012 r. nastąpiło przed skutecznym wygaśnięciem decyzji z dnia [...] września 2007 r. Nie doszło jednak do naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Sprawa zakończona decyzją z dnia [...] września 2007 r. dotyczyła nieco innego zamierzenia i nie była tą samą sprawą. Nie wydano zatem dwóch decyzji w tej samej sprawie. Ubocznie można dodać, że w zaistniałym stanie faktycznym rozważyć można było co najwyżej kolizję pomiędzy udzielonymi pozwoleniami, jednak nie wywołało to istotnych skutków, skoro obiektywnie decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2007 r. i tak [...] października 2012 r. wygasła. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja wadliwie utrzymała w mocy decyzję, która powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako obarczona kwalifikowaną wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. ponieważ była skierowana do podmiotu, który nie istniał w dacie jej wydania. [...] sp. z o.o. S.K.A. obecnie rzeczywiście nie istnieje. Nie zmienia to faktu, że postępowanie nieważnościowe mogło się toczyć, a wydane decyzje należało doręczyć następcy prawnemu, jakim jest [...] sp. z o.o. Z tych samych powodów bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 K.p.a. przez brak wyczerpującego zbadania materiału dowodowego sprawy, z którego wynika fakt wykreślenia spółki [...] sp. z o.o. S.K.A. z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego dnia 28 lutego 2017 r., co stanowi o wydaniu decyzji administracyjnej Głównego Inspektora z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Jeszcze raz należy podkreślić, że ostatnia z wymienionych decyzji nie była skierowana do spółki pierwotnie będącej inwestorem, ale do jej istniejącego następcy prawnego. Organ nie dopuścił się zatem wskazywanego przez skarżącego naruszenia prawa, którego miałby nie dostrzec Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zbadania materiału dowodowego sprawy, z którego wynika fakt sporności granicy pomiędzy nieruchomościami własności inwestora i skarżącego kasacyjnie, który to przebieg granicy został przywrócony zgodnie ze stanem istniejącym na gruncie w dacie sprzed [...] maja 2005 r. W tym miejscu trzeba jeszcze raz podkreślić, co sygnalizowano już wyżej, że przedmiotem pozwolenia na budowę z dnia [...] października 2012 r. była inwestycja obejmująca przebudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na mieszkania, remont elewacji frontowej i tylnej oraz rozbudowę wewnętrznych instalacji: wod-kan., wentylacji mechanicznej, c.o., elektrycznej. Według projektu inwestycja zamykała się w obrębie działki nr [...] . Naczelny Sąd Administracyjny nie wyklucza i nie zaprzecza, że między właścicielami działek sąsiednich mogą istnieć pewne zagadnienia sporne dotyczące przebiegu chociażby granic nieruchomości, lecz nie ma podstaw, aby zakładać, że ma to wpływ na postępowanie o stwierdzenie nieważności pozwolenia z 2012 r. Dodać trzeba, że postępowanie o stwierdzenie nieważności prowadzone na podstawie art. 156 § 1 K.p.a., a takiego niniejsza sprawa dotyczy, nie może być traktowane jako powtórzenie postępowania zwykłego – a tak zdaje się je postrzegać skarżący niesłusznie zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 K.p.a. Nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zbadania materiału dowodowego sprawy, z którego wynika fakt jednoczesnego funkcjonowania w obrocie prawnym dwóch aktów administracyjnych: decyzji o pozwoleniu na budowę dla tego samego terenu. Zarzut ten jest powieleniem omówionego już wyżej zagadnienia. Można doprecyzować, że wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej najpewniej skarżący miał na myśli kolizję nie decyzji z dnia [...] października 2012 r., gdyż była to decyzja wygaszająca, ale decyzji z dnia [...] września 2007 r. z decyzją z dnia [...] października 2012 r. W tym miejscu przypomnieć trzeba, że ostatnie wymienione decyzje nie były decyzjami w tej samej sprawie, ale pozwoleniami na budowę dla tego samego terenu. Decyzja z dnia [...] września 2007 r. wygasła w sposób definitywny najpóźniej [...] października 2012 r. i nie wywołuje już skutków prawnych. Nie ma podstaw, aby postrzegać ją jako mającą wpływ na ważność decyzji z dnia [...] października 2012 r. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.