II OSK 360/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 600/20 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej (...) w Łodzi na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 24 lutego 2020 r. nr 25/2020 znak: WOP.7721.0294.2019.RK w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej rozbiórki ściany zewnętrznej w budynku mieszkalnym oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 10 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 600/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej (...) w Łodzi na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 24 lutego 2020 r., nr 25/2020 znak: WOP.7721.0294.2019.RK w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej rozbiórki ściany zewnętrznej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w Ł. przy ul. (...) (dz. nr ewid. [...], obr. [...]), uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 26 lutego 2019 r., nr 146/2019 oraz zasądził od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. R., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej "p.p.s.a.") i art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 133 § 1 p.p.s.a., przez pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, przy wydawaniu zaskarżonego wyroku, złożonego przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie, na etapie postępowania przed organem drugiej instancji, w dniu 15 maja 2019 r., pisma zawierającego dowód złożenia pozwu o uchylenie uchwał Wspólnoty Mieszkaniowej (...) z dnia 29 marca 2019 r., w tym uchwały nr 5/2019 w sprawie odmowy Wspólnoty Mieszkaniowej (...) na rozbiórkę ścian osłonowych-konstrukcyjnych budynku w lokalach nr [...] i [...], będących własnością skarżącego kasacyjnie, które to postępowanie zawisło w Sądzie Okręgowym w Łodzi, II Wydział Cywilny, sygn. akt II C 751/18, o czym pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zawiadomił organ I instancji, co stanowi podstawę zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej rozbiórki ściany zewnętrznej w budynku mieszkalnym, które to naruszenie doprowadziło do nierzetelnej analizy całości akt sprawy przez Sąd pierwszej instancji; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez niezasadne uwzględnienie skargi i przyjęcie, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy przed Sądem Okręgowym w Łodzi, II Wydział Cywilny, pod sygn. akt II C 751/18 toczy się postępowanie o uchylenie uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej (...) 29 marca 2019 r., nr 5/2019 w sprawie odmowy Wspólnoty Mieszkaniowej (...) na rozbiórkę ścian osłonowych-konstrukcyjnych budynku w lokalach nr [...] i [...], będących własnością skarżącego kasacyjnie, co stanowi przesłankę zawieszenia postępowania administracyjnego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie oraz o zasądzenie od Wspólnoty Mieszkaniowej (...) na jego rzecz kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Wspólnoty Mieszkaniowej (...) na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W piśmie z 1 lutego 2021 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Wspólnota Mieszkaniowa (...) w Łodzi wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz weryfikuje jedynie zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Stosowanie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Spór prawny jaki zaistniał w rozpoznawanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który uchylił postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 24 lutego 2020 r., nr 25/2020 utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 26 lutego 2019 r., zawieszające postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej rozbiórki ściany. Mając na uwadze podniesione zarzuty skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że nie mogły one stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że "orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a tym samym zaakceptowanie przez sąd, jako zgodnej z przepisami postępowania, oceny materiału dowodowego, dokonanej przez organ, oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny, nie może stanowić jego naruszenia, nawet gdyby stanowisko sądu było w tym zakresie błędne" (por. m.in. wyroki NSA z: 2 grudnia 2010 r., I GSK 806/10; 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10; 26 czerwca 2013 r., II GSK 336/12, CBOSA). Ponadto naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli polega ono na oddaleniu skargi mimo niekompletnych akt sprawy lub pominięciu istotnej części tych akt względnie oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 lutego 2023 r., I FSK 1976/18). Sąd I instancji wskazał, że zakres postępowania poddanego kontroli sądu sprowadza się jedynie do oceny, czy wynik toczącego się przed Sądem Rejonowym dla Łodzi – Śródmieścia w Łodzi, postępowania w sprawie ustanowienia zarządcy przymusowego dla nieruchomości w Łodzi przy ul. (...), stanowi zagadnienie wstępne w sprawie samowolnej rozbiórki ściany zewnętrznej, będącej osią sporu w niniejszej sprawie. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w tym zakresie WSA w Łodzi wyprowadził prawidłowy wniosek, stwierdzając, że zakończenie ww. postępowania przed Sądem Rejonowym nie stanowi w żaden sposób zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z tego względu, brak było podstaw do zawieszenia postępowania. Nie mniej jednak, z akt sprawy wynika, że po wydaniu przez PINB w Łodzi postanowienia z dnia 26 lutego 2019 r. nr 146/2019 o zawieszeniu postępowania, pełnomocnik A. R., pismem z 15 maja 2019 r. wniósł o utrzymanie w mocy tego postanowienia, przedkładając dowód złożenia pozwu o uchylenie uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej (...) z 29 marca 2019 r., nr 5/2019 w sprawie odmowy wyrażenia zgody przez Wspólnotę Mieszkaniową (...) na rozbiórkę ścian osłonowych-konstrukcyjnych. WSA w Łodzi wprawdzie odniósł się do powyższego pisma, nie mniej jednak konkluzja wynikająca z przeprowadzonej przez Sąd analizy jest błędna. Sąd I instancji wadliwie przyjął, że nie sposób stwierdzić, jakie uchwały są zaskarżone do sądu przez m.in. A. R., zwłaszcza, że uchwała o odmowie wyrażenia zgody na rozbiórkę ścian datowana jest na dzień 29 marca 2019 r., podczas gdy sygnatura akt sądowych wskazuje, że powództwo zostało wniesione w roku 2018. Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie jest błędne. Z kopii dołączonego do skargi kasacyjnej postanowienia Sądu Okręgowego w Łodzi z 8 lipca 2019 r., sygn. akt II C 773/19, wynika, że Sąd połączył sprawę II C 773/19 (z powództwa m.in. A. R. przeciwko Wspólnocie Mieszkaniowej (...) w Łodzi o uchylenie uchwał) do wspólnego rozpoznania ze sprawą II C 751/18. W związku z powyższym, brak jest podstaw do kwestionowania okoliczności, że uchwała Wspólnoty Mieszkaniowej (...) z 29 marca 2019 r., nr 5/2019 w sprawie odmowy wyrażenia zgody przez Wspólnotę Mieszkaniową (...) na rozbiórkę ścian osłonowych-konstrukcyjnych, jest przedmiotem rozpoznania w postępowaniu przed Sądem Okręgowym w Łodzi. Przedwczesnym jednak byłoby uznanie zasadności zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na konieczność zawieszenia z tego powodu kontrolowanego postępowania. Zwrócić bowiem należy uwagę, że uchylenie zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji stanowiło uznanie Sądu, że rozstrzygnięcie sądu powszechnego w przedmiocie ustalenia zarządcy przymusowego dla Wspólnoty Mieszkaniowej (...) nie jest prejudykatem w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - rozstrzygnięcie sprawy wykonanych robót nie zależy bowiem od ustanowienia zarządcy przymusowego. W tym zakresie Sąd wyjaśnił, że mimo złożonego wniosku o ustanowienie zarządcy przymusowego Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. (...) nadal jest legalnie reprezentowana przez Zarząd. Zatem strona tego postępowania - czyli Wspólnota - może brać udział w postępowaniu. Jednocześnie Sąd podkreślił, że niewątpliwie w postępowaniu w sprawie wykonanych samowolnie robót budowlanych konieczne jest uzyskanie stosownej zgody przez inwestora na wykonane roboty budowlane, aczkolwiek w okolicznościach niniejszej sprawy postępowanie o ustanowienie zarządcy przymusowego do uzyskania takiej zgody nie prowadzi. Mając jednak na uwadze, że został złożony pozew o uchylenie uchwał Wspólnoty Mieszkaniowej z 29 marca 2019 r., w tym uchwały nr 5/2019 w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozbiórkę ścian osłonowych w lokalu [...], a okoliczność ta nie stanowiła przyczyny zawieszenia przez organy przedmiotowego postępowania, jak również nie była przez organy administracji rozważana, Sąd I instancji uchylając zaskarżone postanowienia winien był nakazać organom administracji rozważenie zawieszenia prowadzonego postępowania z innej przyczyny, tj. czy złożony pozew o uchylenie uchwał Wspólnoty Mieszkaniowej z 29 marca 2019 r., w tym uchwały nr 5/2019 w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozbiórkę ścian osłonowych w lokalu [...] stanowi prejudykat w sprawie wykonanych przez skarżącego kasacyjnie robót budowlanych. Pomimo zatem częściowo błędnego uzasadnienia, rozstrzygnięcie Sądu I instancji było prawidłowe i dlatego zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organy administracji będą związane oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organy rozważą zatem, czy z uwagi na toczące się postępowanie przed Sądem Okręgowym w Łodzi, oznaczone sygn. II C 751/18, nie zachodzi postawa do zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego zakończenia tego postępowania. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku.