II OSK 378/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 października 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 37/20 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 4 listopada 2019 r. nr ... w przedmiocie nałożenia obowiązku rozbiórki budynku gospodarczego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 37/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę J. G. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 4 listopada 2019 r. nr ... w przedmiocie nałożenia obowiązku rozbiórki wolnostojącego, drewnianego budynku gospodarczego, zrealizowanego bez wymaganego zgłoszenia. J. G. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegające na niepodjęciu przez organ administracji publicznej wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a następnie, po dostarczeniu odpowiednich dowodów przez skarżącą kasacyjnie na nierozważeniu całego materiału dowodowego w sprawie, co doprowadziło do nieuwzględnienia tak przez organy administracji jak i przez WSA we Wrocławiu w opisie stanu faktycznego okoliczności, że wzniesiony przez skarżącą kasacyjnie obiekt budowlany w momencie zakończenia budowy, tj. w listopadzie 2018 roku posiadał jedynie trzy przegrody budowlane, a od strony budynku mieszkalnego istniało swobodne, niczym nieograniczone wejście i wyjście z obiektu, podczas gdy co najmniej dwa dokumenty znajdujące się w aktach sprawy (paragon fiskalny zakupu bramy garażowej oraz oświadczenie właściciela firmy, która sprzedała tę bramę garażową, o terminie montażu bramy garażowej) dowodzą, że skarżąca kasacyjnie wzniosła obiekt nieposiadający jednej z przegród (od strony budynku mieszkalnego), a brama garażowa została przez nią zainstalowana dopiero cztery miesiące po zakończeniu budowy przedmiotowego obiektu; 2. prawa materialnego, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego jak również w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego polegające na błędnej wykładni tych przepisów i uznaniu, że obiekt wybudowany przez skarżącą kasacyjnie wypełnia znamiona budynku, gdyż nawet po zdemontowaniu wrót jest obiektem, który został wydzielony z przestrzeni i możliwe jest wyliczenie powierzchni użytkowej zabudowy lub kubatury, podczas gdy przepis dopuszczający możliwość wznoszenia wiat (art. 29 ust. 1 pkt 2c art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego) wprost odwołuje się do pojęcia "powierzchnia użytkowa" wiaty; 3. prawa materialnego, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego jak również w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego polegające na błędnej wykładni tych przepisów i uznaniu, że obiekt wybudowany przez skarżącą kasacyjnie wypełnia znamiona budynku, gdyż jest trwale związany z gruntem, co ma uniemożliwiać zakwalifikowanie go jako wiatę, podczas gdy orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie przewiduje, że wystarczy, aby wiata nie posiadała przynajmniej jednej z cech ustawowych budynku (dachu, wydzielenia z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, związanie z gruntem), 4. prawa materialnego, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego polegającego na niewłaściwym zastosowaniu i uznaniu, że w niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie wybudowała wolnostojący parterowy budynek gospodarczy, podczas gdy materiał dowody dostarczony przez skarżącą kasacyjnie, w szczególności dowód zakupu bramy garażowej oraz oświadczenie właściciela firmy, jednoznacznie wskazują, że przedmiotowy obiekt w momencie zakończenia budowy (listopad 2018 - zgodnie z ustaleniami faktycznymi organów administracji) nie posiadał przegrody budowlanej od strony budynku mieszkalnego, co uniemożliwia uznanie takiego obiektu budowlanego za budynek, a tym samym uniemożliwia zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 2) Prawa budowlanego; 5. prawa materialnego, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2c) Prawa budowlanego polegającego na niewłaściwym niezastosowaniu i uznaniu, że w niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie wybudowała wolnostojący parterowy budynek gospodarczy, podczas gdy materiał dowodowy dostarczony przez skarżącą kasacyjnie, w szczególności dowód zakupu bramy garażowej oraz oświadczenie właściciela firmy, jednoznacznie wskazują, że przedmiotowy obiekt w momencie zakończenia budowy (listopad 2018 - zgodnie z ustaleniami faktycznymi organów administracji) nie posiadał przegrody budowlanej od strony domu mieszkalnego, co prowadzi do wniosku, że obiekt wzniesiony przez skarżącą kasacyjnie nosił w tamtym momencie i nadal nosi znamiona wiaty, o której mowa w przepisie art. 29 ust. 1 pkt 2c) Prawa budowlanego; 6. prawa materialnego, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego polegającego na uznaniu, że skarżąca kasacyjnie zobowiązała była do zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej wzniesionego przez siebie obiektu, podczas gdy z akt sprawy wynika, że skarżąca kasacyjnie wzniosła w listopadzie 2018 roku niewymagającą uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia wiatę, a nie budynek; 7. prawa materialnego, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 49b ust. 1 i 3 Prawa budowlanego polegającego na niewłaściwym zastosowaniu i uznaniu, że skarżąca kasacyjnie wybudowała obiekt budowlany obudowany ze wszystkich stron przegrodami budowlanymi bez wymaganego prawem zgłoszenia, podczas gdy materiał dowodowy dostarczony przez skarżącą kasacyjnie, w szczególności dowód zakupu bramy garażowej oraz oświadczenie właściciela firmy, jednoznacznie wskazują, że w momencie zakończenia budowy (listopad 2018 - zgodnie z ustaleniami faktycznymi organów administracji) przedmiotowy obiekt nie posiadał przegrody budowlanej od strony domu mieszkalnego, stanowił wiatę i dopiero prace dokonane przez skarżącą kasacyjnie w kwietniu 2019 roku, po pięciu miesiącach od zakończenia budowy doprowadziły do "zamknięcia" obiektu, co prowadzi do wniosku, że procedura legalizacyjna nie powinna dotyczyć budowy całego obiektu budowlanego; 8. prawa materialnego, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1) Prawa budowlanego polegającego na niewłaściwym niezastosowaniu i uznaniu, że skarżąca kasacyjnie wybudowała obiekt budowlany obudowany ze wszystkich stron przegrodami budowlanymi bez wymaganego prawem zgłoszenia, podczas gdy materiał dowodowy dostarczony przez skarżącą kasacyjnie, w szczególności dowód zakupu bramy garażowej oraz oświadczenie właściciela firmy, jednoznacznie wskazują, że w momencie zakończenia budowy (listopad 2018 - zgodnie z ustaleniami faktycznymi organów administracji) przedmiotowy obiekt nie posiadał przegrody budowlanej od strony domu mieszkalnego, stanowił wiatę, a dopiero prace dokonane przez skarżącą kasacyjnie w kwietniu 2019 roku, po pięciu miesiącach od zakończenia budowy doprowadziły do "zamknięcia" obiektu, co prowadzi do wniosku, że zastosowanie powinna znaleźć procedura legalizacyjna dotycząca samego montażu bramy garażowej, a nie budowy całego obiektu budowlanego. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki prawidłowo orzekł o oddaleniu skargi złożonej na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 4 listopada 2019 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 września 2019 r. nakazującą skarżącej rozbiórkę oznaczonego budynku gospodarczego, wydaną na podstawie art. 49b ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane). Na wstępie zaznaczyć należy, że przedmiotem zaskarżonego wyroku były decyzje w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego, wydane w następstwie niewykonania przez inwestora obowiązków nałożonych na niego postanowieniem PINB z 29 lipca 2019 r., utrzymanym w mocy postanowieniem WINB z 4 września 2019 r. Z akt sprawy wynika, że według stanowiska organów obu instancji inwestorka bez wymaganego zgłoszenia zrealizowała budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy do 35 m² (art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), co wymagało wszczęcia postępowania legalizacyjnego (art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego). Co ważne, wyrokiem z 30 stycznia 2020 r. II SA/Wr 728/19 Sąd Wojewódzki oddalił skargę na ww. postanowienie WINB z 4 września 2019 r., a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 listopada 2020 r. II OSK 1973/20 oddalił skargę kasacyjną. Według oceny zawartej w powołanych wyrokach, sądy obu instancji zaakceptowały przyjętą w sprawie kwalifikację prawną obiektu budowlanego jako budynku gospodarczego, a nie wiaty, jak wywodzono w środkach zaskarżenia. W efekcie zarówno Sąd Wojewódzki, jak też Naczelny Sąd Administracyjny przesądziły zgodność z prawem zastosowanego trybu legalizacji, przewidzianego w art. 49b Prawa budowlanego. W takim stanie sprawy nie mogły odnieść oczekiwanego skutku zarzuty kasacyjne, w których zasadniczo podważa się zaliczenie przedmiotowego obiektu budowlanego do kategorii budynku gospodarczego, podczas gdy zdaniem skarżącej zakończona w listopadzie 2018 r. inwestycja stanowiła wiatę, w której po kilku miesiącach (kwiecień 2019 r.) zamontowano bramę garażową. Zauważyć należy, że w rozpatrywanej skardze kasacyjnej przytoczono okoliczności znane już w sprawie rozstrzygniętej wcześniej powołanymi wyżej wyrokami z 2020 r. Mianowicie Sąd Wojewódzki w wyroku II SA/Wr 728/19 wskazał, że w trakcie kontroli organu powiatowego (30 maja 2019 r.) istniał budynek "zamknięty" ze wszystkich stron przegrodami, natomiast późniejszy demontaż wrót garażowych nie mógł mieć znaczenia dla oceny rzeczywistego charakteru i funkcji wybudowanego obiektu. Ponadto Sąd Wojewódzki przytoczył argumentację prawną, przemawiającą za kwalifikacją spornej inwestycji jako budynku gospodarczego, z czym się zgodził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 1973/20. Wobec powyższego zaznaczyć należy, że stosownie do art. 171 p.p.s.a., wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. W omawianej sprawie prawomocnym wyrokiem przesądzona została zgodność z prawem postanowienia z 29 lipca 2019 r. wydanego na podstawie art. 49b Prawa budowlanego w przedmiocie nałożenia na skarżącą obowiązków w celu legalizacji wybudowanego budynku gospodarczego. Zgodnie zatem z art. 170 p.p.s.a. powołane prawomocne wyroki były wiążące przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy. Zauważyć przy tym należy, że niniejszym postępowaniu nie zostały ujawnione takie nowe okoliczności faktyczne lub prawne, które pozwalałyby na odstąpienie od przesądzonego stanowiska co do kwalifikacji prawnej obiektu zrealizowanego samowolnie przez skarżącą. Z tych wszystkich względów niezasadne okazały się wszystkie zarzuty kasacyjne odnoszące się do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (pkt 1 skargi kasacyjnej), art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 2, art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 29 ust. 1 pkt 2c, art. 30 ust. 5, 49b ust. 1 i 3 oraz art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W rezultacie akceptacji podlegały wyjaśnienia Sądu Wojewódzkiego w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku przedstawił prawidłową wykładnię przepisów art. 49b ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego, wywodząc z nich obowiązek nałożenia przez organ nadzoru budowlanego na inwestora nakazu rozbiórki obiektu budowlanego w sytuacji niespełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Z przyczyn omówionych wyżej w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Jak bowiem przyjęto w powołanych wyrokach WSA i NSA z 2020 r. roboty budowlane w postaci montażu bramy garażowej były etapem realizacji przedmiotowego budynku gospodarczego, a zatem nie mogły być potraktowane jako odrębna, samodzielna inwestycja (przebudowa wiaty). Podkreślenia wymaga, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy nie było sporne to, że skarżąca nie wykonała obowiązku przedstawienia dokumentów wymienionych w postanowieniu PINB z 29 lipca 2019 r., które były niezbędne do legalizacji spornego obiektu budowlanego. Jak słusznie stwierdził Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w takim przypadku właściwy organ nadzoru budowlanego miał obowiązek orzec o sankcji w postaci nakazu rozbiórki obiektu budowlanego powstałego w warunkach samowoli budowlanej. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 6