II OZ 148/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia S. sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 645/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 17 maja 2023 r. nr WI-I.7840.3.250.2022.GM-1 w przedmiocie pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Postanowieniem z 14 grudnia 2023 r., II SA/Gd 645/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej powoływany: WSA) w Gdańsku nie uwzględnił wniosku S. sp. z o.o. z siedzibą w K. (Spółka) i odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego z 17 maja 2023 r., nr WI-I.7840.3.250.2022.GM-1, w przedmiocie pozwolenia na budowę. Uzasadniając swe postanowienie sąd pierwszej instancji podał, że wspomnianą decyzją Wojewoda Pomorski, po rozpatrzeniu odwołania Spółki, utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 29 września 2022 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę zespołu zabudowy przemysłowo-magazynowo-usługowej na działkach nr [...], [...], [...] i [...] w K., gmina S. Sąd wojewódzki przytoczył następnie motywy wniosku strony skarżącej i stanął na stanowisku, że inwestor ma prawo do realizacji budowy na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo wniesienia skargi do sądu. Tym samym to on ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi, czy też skargi kasacyjnej. Prowadzenie prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, ponieważ kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi zaskarżona decyzja zostanie uchylona, będzie obciążać właśnie jego. Wskazał następnie, że uzasadniając wniosek Spółka wskazała na zbyt szerokie wyznaczenie granic obszaru analizowanego, a więc kwestie rozstrzygnięte na etapie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, na podstawie której wydano pozwolenie na budowę. Spółka nie wykazała natomiast, w jaki sposób wykonanie zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji może spowodować trudne do odwrócenia skutki lub niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Wyjaśnił sąd a quo zatem, że wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę należy traktować w sposób wyjątkowy, a oceniając okoliczności powołane we wniosku o wstrzymanie wykonania takiej decyzji należy pamiętać o tym, jakie konsekwencje takie wstrzymanie będzie miało dla inwestora. Postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji prowadzi do wyłomu od zasady wykonalności decyzji. Dlatego też skarżący nie może ograniczyć się w uzasadnieniu wniosku do ogólnikowych twierdzeń np. bliżej nieokreślone skutki dla środowiska, czy też dla "okolicznych mieszkańców", lecz powinien precyzyjnie wskazać na zagrożenia płynące z wykonania decyzji i ich potencjalne konsekwencje. Końcowo sąd wojewódzki stwierdził, że przekonanie o wadze podniesionych w skardze zarzutów nie jest wystarczającym argumentem, aby uznać, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków. Zażalenie na to postanowienie wniosła Spółka - reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa, zaskarżonemu postanowieniu zarzuca się naruszenie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 61 § 3 w zw. z art. 163 § 2 Ppsa. W uzasadnieniu zażalenia wskazano m.in., że niebezpieczeństwo powstania kwalifikowanych skutków, o których mowa w art. 61 § 3 Ppsa, ma szeroki wachlarz. Powstanie "ogromnej hali" doprowadzi do: 1. Zacienienia niektórych działek mieszkańców. Nie będą oni mogli swobodnie korzystać z ogródków, gdyż permanentnie będą one pozbawione słońca. Brak możliwości nasadzenia roślinności. W okresie zimowymi większe rachunki za ogrzewanie, ze względu na brak słońca. 2. Zwiększone natężenie ruchu drogowego. Wąskie ulice B., na których już teraz trudno wyminąć się bez hamowania, mają być trasą dla setek samochodów dostawczych dziennie. Ponadto, dojazd ok 100 pracowników hali. Bezpieczeństwo dzieci na drogach zostanie zaburzone. 3. Zanieczyszczenia środowiska, ze względu na duży ruch pojazdów spalinowych. 4. Inwestycja ma być oświetlona, co spowoduje, iż światła będą świeciły wprost w okna pobliskich domów. 5. Infrastruktura wodno-kanalizacyjna jest już dziś niewydolna, więc budowa hali dodatkowo ją obciąży, gdzie skutki będą dotkliwe dla mieszkańców. W oparciu o ww. zarzut Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 1634, Ppsa), po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Z konstrukcji tego przepisu wynika, że to na stronie skarżącej spoczywa ciężar uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Niewystarczające jest zatem przytoczenie w uzasadnieniu wniosku okoliczności, które jako tzw. normalne następstwa realizacji zaskarżonego aktu mogą pojawić się na etapie jego wykonywania. Wniosek powinien zostać poparty stosownymi argumentami pozwalającymi wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu znajduje oparcie w art. 61 § 3 Ppsa. W niniejszej sprawie Spółka domagała się wstrzymania wykonania decyzji wydanej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu zabudowy przemysłowo-magazynowo-usługowej. Należy zatem wskazać na ugruntowane stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że wykonanie obiektu budowlanego jest zdarzeniem faktycznym, które można odwrócić. Wstrzymanie wykonania decyzji w tym przedmiocie należy przy tym traktować w sposób wyjątkowy, a oceniając okoliczności powołane we wniosku o wstrzymanie wykonania takiej decyzji pamiętać należy o tym, jakie konsekwencje wstrzymanie będzie miało dla inwestora, co słusznie uwypuklił sąd pierwszej instancji. Prawidłowo także przyjął, że przedmiotowy wniosek nie zawierał argumentacji, która mogłaby prowadzić do jego uwzględnienia. Przede wszystkim w skardze nie umotywowano odrębnie samego wniosku, a twierdzenia dotyczące skutków, jakie wywoła inwestycja, nie były wystarczająco precyzyjne z punktu widzenia przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 Ppsa, aby ten wniosek uwzględnić. Abstrahując od tego, że - jak słusznie zauważył to sąd pierwszej instancji - kwestie związane z wyznaczeniem granic obszaru analizowanego rozstrzygane są w decyzji wydawanej w przedmiocie warunków zabudowy, to rozważając udzielenie stronie ochrony tymczasowej nie można jej łączyć z oceną trafności zarzutów samej skargi, gdyż ustawodawca nie wiąże, choćby w najmniejszym stopniu, wystąpienia podstaw udzielenia ochrony tymczasowej z prawdopodobieństwem uwzględnienia skargi na decyzję (por. motywy uchwały składu 7 sędziów NSA z 16 kwietnia 2007 r., I GSP 1/07, ONSAiwsa 2007, nr 4, poz. 77). Ewentualny wpływ inwestycji na środowisko, unoszące się pyły, hałas, drżenie domów, osuwanie ziemi, wysychanie roślinności, zacienienie nieruchomości, natężenie ruchu drogowego i związane z tym niebezpieczeństwo, także nie mogły stanowić okoliczności uzasadniającej wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji, nie mogą wywołać bowiem trudnych do odwrócenia skutków. Jak już zaznaczono, nie chodzi o jakiekolwiek skutki, ale skutki kwalifikowane, przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. Co istotne, to inwestor realizując inwestycję na mocy ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy decyzja ta jest przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego, podejmuje ryzyko, że w razie wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego zobowiązany będzie do wykonania nakazów organów nadzoru budowlanego mających na celu doprowadzenie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a nawet do wykonania rozbiórki obiektu budowlanego. Tym samym zaskarżone postanowienie okazało się prawidłowe, co musiało skutkować oddaleniem zażalenia. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 Ppsa, oddalił zażalenie.