I OSK 3024/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 sierpnia 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 907/22 w sprawie ze skargi I. J. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie utraty prawa do stypendium oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 907/22 uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 17 października 2022 r. nr PSIII.8641.129.2022 oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia 19 sierpnia 2022 r. nr 379/ET/08/22 w przedmiocie utraty prawa do stypendium. Skargę kasacyjną od wyroku złożył Wojewoda Śląski zaskarżonemu orzeczeniu zarzucając: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.- dalej "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 42a ust. 5 w związku z art. 2 ust 1 pkt 2 lit. c i art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2023 r. poz. 735 z późn. zm. - zwanej dalej "p.z.i.r.p."), poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż art. 42a ust. 5 nie daje organowi administracji publicznej prawa do wydania decyzji w przedmiocie utraty przyznanego stronie stypendium w sytuacji, gdy uprawniony utracił status bezrobotnego, podczas gdy w takiej sytuacji organ jest zobowiązany do wydania decyzji o utracie prawa do stypendium, jak również w konsekwencji poprzez wadliwe przyjęcie, że do utraty prawa do stypendium wymagana jest zgoda strony; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit c p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji, które nie zostały wydane ani z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, ani z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 155 K.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w związku z wystąpieniem okoliczności powodujących utratę statusu osoby bezrobotnej, zaszły podstawy do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie utraty stypendium nie w trybie zwykłym, a nadzwyczajnym, jak również poprzez zakwalifikowanie przez Sąd sprawy, jako prowadzonej w trybie nadzwyczajnym, podczas gdy sprawa była prowadzona w trybie zwykłym, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 76 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez brak wzięcia pod uwagę wniosków płynących ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów urzędowych w postaci decyzji ZUS O/Rybnik, znak: 1/25/034269797 z dnia 28 lipca 2022 roku o przyznaniu renty od dnia 1 stycznia 2022 roku, a także decyzji organu I instancji, znak: 380/ET/08/22 z dnia 17 sierpnia 2022 roku w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej z dniem 1 stycznia 2022 roku przez stronę przeciwną, zgodnie z którymi strona przeciwna nie posiadała statusu osoby bezrobotnej od dnia 1 stycznia 2022 roku, stąd też nie mogła być osobą uprawnioną do uzyskiwania stypendium, d) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na dokonaniu wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku poprzez brak szczegółowego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a także poprzez wskazanie błędnych wytycznych, z których wynika obowiązek uzyskania od strony zgody na uchylenie lub zmianę decyzji w sprawie przyznania stypendium, e) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a to decyzji ZUS O/Rybnik, znak: 1/25/034269797 z dnia 28 lipca 2022 roku o przyznaniu renty od dnia 1 stycznia 2022 roku, a także decyzji organu I instancji, znak: 380/ET/08/22 z dnia 17 sierpnia 2022 roku w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej z dniem 1 stycznia 2022 roku przez stronę przeciwną, z których wynikało, że strona przeciwna utraciła z dniem 1 stycznia 2022 roku status osoby bezrobotnej a więc nie mogła ona być uprawniona do stypendium, a tym samym organ był zobowiązany do wydania decyzji o utracie prawa do stypendium, f) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na braku oddalenia skargi w całości i uznaniu, że zaskarżona decyzja narusza prawo pomimo, że zaskarżona decyzja jest zgodna z art. 42a ust. 2 w związku z art. 2 ust 1 pkt 2 lit. c p.z.i.r.p. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a. oddalającego w całości skargę I. J. na decyzję Wojewody Śląskiego nr PSIII.8641.129.2023 z dnia 17 października 2023 roku w przedmiocie utraty prawa do stypendium; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach na zasadzie art. 185 p.p.s.a. oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie oświadczył, że na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną udzieliła skarżąca wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości; rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenia kosztów postępowania na jej rzecz. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2023, poz. 1634 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Na wstępie wskazać należy, że skoro w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu Wojewódzkiego w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Zaskarżonymi do Sądu Wojewódzkiego decyzjami orzeczono o utracie przez skarżącą prawa do stypendium przyznanego na pokrycie kosztów uczestnictwa w studiach podyplomowych, które jak wynika z umowy, realizowane były w okresie od 1 października 2021 r. do 30 września 2022 r. O zasadności takiego działania, w ocenie organów, przesądził fakt, że decyzją z 28 lipca 2022 r. ZUS przyznał skarżącej rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy - za okres wsteczny i na czas określony - tj.: od 1 stycznia 2022 do 31 stycznia 2023 r. Poza sporem pozostaje, że skarżąca (która przez wiele lat pozostawała nieprzerwanie aktywna na rynku pracy) i która w związku z nabyciem statusu bezrobotnej, uzyskała stypendium na pokrycie kosztów uczestnictwa w studiach podyplomowych, w czasie trwania tych studiów uległa wypadkowi, jednak pomimo obrażeń i hospitalizacji jeszcze przed terminem ukończyła je. Sąd Wojewódzki uchylając decyzje obydwu instancji wskazał, że powołana przez organy podstawa prawna nie daje podstaw do pozbawienia stypendium. Skarga kasacyjna, kwestionuje stanowisko Sądu Wojewódzkiego, wskazując, że skoro skarżąca nabyła prawo do renty od 1 stycznia 2022 r., to powinna zwrócić stypendium, które stało się świadczeniem nienależnie pobranym. Podstawę prawną do wydania zaskarżonych decyzji, w ocenie organów, stanowi przepis art. 42a ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. 2021, poz. 1100 – dalej: ustawa), na podstawie, którego bezrobotnemu, któremu starosta przyznał dofinansowanie kosztów studiów podyplomowych, za okres uczestnictwa w tych studiach zgodnie z ich programem przysługuje stypendium w wysokości 20% zasiłku, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1. Dokonując oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów nie sposób było nie dostrzec, że skarga kasacyjna podkreśla, że ustawodawca nie przewidział uregulowań, w których wyliczałby przypadki utraty prawa do stypendium. Zważywszy na to, że nie ma sporu, co do tego, że literalnie ustawodawca nie formułuje katalogu zdarzeń z którymi wiąże pozbawienie prawa do stypendium, legalność działania organów należało skontrolować mając na uwadze pełen jej kontekst i istotę uregulowań dotyczących instytucji stypendium. Na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 35 ustawy przez stypendium należy rozumieć kwotę wypłacaną z Funduszu Pracy bezrobotnemu lub innej uprawnionej osobie w okresie odbywania szkolenia, przygotowania zawodowego dorosłych, studiów podyplomowych, stażu oraz w okresie nauki w szkole ponadpodstawowej albo w szkole wyższej, gdzie studiuje w formie studiów niestacjonarnych. Jak wynika z literalnego brzmienia tego przepisu stypendium jest zatem wypłacane "bezrobotnemu lub innej uprawnionej osobie w okresie odbywania szkolenia". Konsekwentnie też, na podstawie art. 42a ust. 6 ustawy, uczestnikowi studiów podyplomowych, który w trakcie ich odbywania podjął zatrudnienie, inną pracę zarobkową lub działalność gospodarczą, nie zawiesza się wypłaty stypendium, o którym mowa w ust. 5, do planowanego terminu ukończenia tych studiów. Treść wskazanego przepisu w powiązaniu z treścią legalnej definicji stypendium (art. 2 ust. 1 pkt 35 ustawy) prowadzi do wniosku, że sama tylko utrata statusu bezrobotnego nie skutkuje pozbawieniem prawa do stypendium. Jakkolwiek też, ustawa nie formułuje katalogu zdarzeń z którymi wiąże pozbawienie prawa do stypendium, to jednak przepis art. 42a ust. 4 ustawy stanowi, że w przypadku przerwania studiów podyplomowych z winy uczestnika, kwota wydatkowana na ich finansowanie z Funduszu Pracy podlega zwrotowi. Ustawodawca przewiduje zatem sytuację, z zaistnieniem której wiąże obowiązek zwrotu stypendium, i jest to przypadek przerwania studiów podyplomowych z winy uczestnika. Niewątpliwie zatem chodzi o przypadek, kiedy środki mające służyć wsparciu rozwoju i aktywizacji danego beneficjenta, nie zostały wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem. Taka sytuacja niespornie, nie ma miejsca w niniejszej sprawie, ponieważ skarżąca ukończyła studia podyplomowe i to pomimo obiektywnych trudności zdrowotnych. Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej, o nienależnym charakterze pobranego przez skarżącą stypendium, wskazać trzeba że na podstawie art. 76 ust. 2 pkt 3 ustawy za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się stypendium wypłacone za okres, w którym osoba nabyła prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy. Tymczasem, w badanej sprawie skarżąca podeszła do egzaminu dyplomowego 14 maja 2022 r., otrzymując dyplom ukończenia studiów podyplomowych. Decyzję o przyznaniu renty wydano natomiast w lipcu 2022 r., a więc już po ukończeniu studiów podyplomowych przez skarżącą. Wziąwszy pod uwagę cele ustawy o promocji zatrudnienia nie sposób nie zauważyć, że ma ona służyć promocji zatrudnienia, łagodzeniu skutków bezrobocia oraz aktywizacji zawodowa. Jakkolwiek, skarżącej przyznano rentę z powodu całkowitej niezdolności do pracy, to została ona przyzna na konkretny okres - do 31 stycznia 2023 r. Skarżąca ze swoich obowiązków studenckich się wywiązała, i ukończyła studia podyplomowe, a jej powrót na rynek pracy pozostaje kwestią otwartą. W sytuacji, tj. przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy za okres wsteczny i żądanie zwrotu wypłaconego stypendium, udzielonego w celu aktywizacji zawodowej nie byłoby do pogodzenia z celami ustawy. Z opisanych przyczyn niesłusznie skarga kasacyjna zarzuca Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie powołanych w pkt. 1 skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Trafnie natomiast w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że organ dopuścił się naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, tj. art. 42a ust. 5 ustawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, jak i przepisów postępowania, które nie tylko mogło, ale z całą pewnością miało zasadniczy wpływ na wynik sprawy, poprzez wydanie decyzji orzekającej o utracie uprawnienia do stypendium pomimo tego, że nie wykazano koniecznej ku temu przesłanki ustawowej w postaci zgody strony. Bezzasadnie zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 76 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, okoliczność utraty statusu bezrobotnej oraz przyznania renty była wiadoma i została uwzględniona przez Sąd Wojewódzki (art. 76 §1 i art. 77 § 1 k.p.a.). Odrębną kwestią pozostaje natomiast sprawa oceny zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być, bowiem skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie. Niezasadnie podniesiono również zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki nie zakwalifikował sprawy zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji, jako prowadzonej w trybie nadzwyczajnym i z tej właśnie przyczyny wywiódł wadliwość zaskarżonych decyzji. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej w sprawie nie miało również miejsce naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem np. wówczas, gdy sąd oddali skargę mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Prawidłowość oceny materiału dowodowego dokonanej przez Sąd Wojewódzki nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Również poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1131/13; z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt I FSK 2081/13; z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13: z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt I GSK 1779/13; z dnia 27 sierpnia 2021 r. sygn. akt I OSK 474/21 i sygn. akt I OSK 604/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego, zważywszy na jego uzasadnienie, również ten zarzut nie mógł przynieść oczekiwanego rezultatu. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. są przepisami wynikowymi. Zastosowanie przez Sąd Wojewódzki przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów, które uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Z kolei konstrukcja normy prawnej zawartej w przepisie art. 151 p.p.s.a. składa się z hipotezy, zgodnie z którą "... w razie nieuwzględnienia skargi..." oraz dyspozycji głoszącej, że "... Sąd skargę oddala". Zatem warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci nieuwzględnienia skargi. Do naruszenia tego przepisu mogłoby więc dojść wówczas, gdyby Sąd I instancji uznał skargę za zasadną, a pomimo to skargę oddalił albo skargi nie uwzględnił, a mimo to uchylił zaskarżoną decyzję (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2016 r. sygn. I OSK 1162/15, wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2018 r. sygn. II FSK 113/16). Taka sytuacja jednak nie miała miejsca w niniejszej sprawie. W badanym przypadku Sąd Wojewódzki uchylił zaskarżoną decyzję, a uczynił to na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uzasadniając motywy wydanego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Nie sposób było uczynić zadość wnioskowi I. J. o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Skarżąca w toku postępowania nie poniosła niezbędnych kosztów postępowania o których mowa w art. 205 p.p.s.a., zaś sporządzona odpowiedź na skargę kasacyjną została podpisana przez stronę osobiście.