II OSK 290/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny /spr./ Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1492/14 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 30 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] uchylił postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2014 r. wraz z poprzedzającym je postanowieniem tego organu z [...] stycznia 2014 r. wyrażające sprzeciw w sprawie zezwolenia na nabycie przez skarżącą Spółkę nieruchomości rolnych. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. [...] Spółka z o.o. (kapitał niemiecki) zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości w trybie ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz.U. z 2004 r. Nr 167, poz. 1758). Wnioskiem zostały objęte dwie nieruchomości rolne: działka o nr ew. [...] o powierzchni 54,1607 ha położona w [...] oraz nieruchomość składająca się z działek nr [...] o powierzchni 15,7101 ha i nr [...] o powierzchni 3,1468 ha znajdujących się w[...] , gmina[...] , będących własnością [...] Sp. z o.o. [...] spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w[...] . Z rejestru gruntów wynika, że działki te stanowią grunty orne, łąki, pastwiska, rowy, grunty zadrzewione i zakrzewione. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] działka o nr ew. [...] położona jest na terenach: rolniczych (N7/42.R), lasów (N7/55.ZL), infrastruktury technicznej – elektroenergetyki (N7/72.E), komunikacji (drogi i ciągi pieszo-jezdne). Dla nieruchomości o nr [...] i [...] brak jest natomiast obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. We wniosku Spółka oświadczyła, że prowadzi działalność gospodarczą polegającą na dzierżawie oraz najmie nieruchomości. Aktualnie Spółka jest właścicielem 2.338,6477 ha gruntów położonych w Gminie[...] , które dzierżawi zarówno producentom rolnym na potrzeby prowadzonej przez nich działalności rolnej z zakresu chowu i hodowli zwierząt, uprawy roli oraz warzywnictwa, jak i operatorom parków wiatrowych. Nieruchomości objęte wnioskiem będą wykorzystywane w efekcie końcowym na cele rolne przez podmioty prowadzące gospodarstwo rolne, które będą dzierżawcą tych gruntów w stosunku do wnioskodawcy. Aktualnie nieruchomości te Spółka dzierżawi, a następnie poddzierżawia swojemu kontrahentowi. Minister Spraw Wewnętrznych pismem z dnia 2 stycznia 2014 r., na podstawie art. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o zajęcie stanowiska w tej sprawie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] stycznia 2014 r. zgłosił sprzeciw na wydanie zezwolenia wskazując, że działki objęte wnioskiem nie będą wykorzystywane rolniczo przez nowego nabywcę. Powołując się na art. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2012 r., poz. 803) oraz cele tej ustawy organ uznał, że preferowanym nabywcą nieruchomości rolnych jest rolnik prowadzący gospodarstwo rodzinne, posiadający kwalifikacje rolnicze i zamieszkały na terenie gminy, w której położona jest chociaż część nabywanej nieruchomości rolnej. Tych warunków Spółka nie spełnia, wobec czego sprzeciw jest uzasadniony. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy na skutek złożonego przez spółkę [...] Sp. z o.o. wniosku, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ podkreślił, że wnioskodawca nie zamierza samodzielnie prowadzić działalności rolniczej na przedmiotowych gruntach. Sposób prowadzenia przez Spółkę działalności gospodarczej nie odpowiada definicji prowadzenia działalności rolniczej zawartej w art. 2 pkt 3 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. W tych warunkach zezwolenie na nabycie przez Spółkę nieruchomości rolnych byłoby sprzeczne z interesem rolnictwa, a więc również z interesem społecznym. [...] Sp. z o.o. zaskarżyła powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podnosząc szereg zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania Spółka wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie postanowień. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest uzasadniona. Uchylając wydane w sprawie postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Sąd uznał, że dokonana przez organ ocena w granicach przyznanych mu kompetencji polegających na kształtowaniu ustroju rolnego państwa i ochrony gruntów przeznaczonych na cele rolne, uchybia przepisom postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie wyjaśnił bowiem należycie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a także dokonał wybiórczej oceny dowodów naruszając w ten sposób art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 124 k.p.a. Jak zaznaczył Sąd, wniesienie sprzeciwu organ uzasadnił jednoznacznym wnioskiem, że nieruchomości rolne powinny być nabywane przez rolników indywidualnych, a nie przez podmioty, które nie uprawiają osobiście gruntów lub przy pomocy osób trzecich działających w imieniu i na zlecenie rolnika (nie prowadzą gospodarstwa rolnego), lecz zajmują się obrotem gruntami. W ocenie Sądu z treści art. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nie można wyciągnąć wniosku, że obowiązuje zasada, zgodnie z którą nie jest możliwe uzyskanie zgody na nabycie nieruchomości rolnej przez cudzoziemca niebędącego rolnikiem indywidualnym. Ustawa nie statuując zakazu nabywania nieruchomości przez podmioty, które nie są rolnikami indywidualnymi, poprzez odesłanie do przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego nakazuje zbadanie czy interes społeczny nie przemawia przeciwko takiemu nabyciu. Jeżeli zatem wnioskodawca wykaże, że mimo tego, iż nie jest rolnikiem indywidualnym jednak będzie realizował cele ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego określone w jej art. 1 pkt 1 – 3, interes społeczny nie będzie stał na przeszkodzie udzieleniu takiego zezwolenia. W rozpoznawanej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zgłaszając sprzeciw nie wyjaśnił dostatecznie, dlaczego i w jaki sposób jego zdaniem sprzedaż nieruchomości rolnych skarżącej Spółce godzi w te cele. Sprzedaż nieruchomości rolnej ma według założeń ustawy zapewnić prowadzenie działalności rolniczej, a to jest możliwe do osiągnięcia również przez podmiot, który nie jest rolnikiem indywidualnym. Celem omawianych uregulowań jest utrzymanie charakteru rolniczego działek. Inne natomiast wykorzystanie działek byłoby sprzeczne z interesem rolnictwa. W tej sytuacji organ powinien przeprowadzić ponowną ocenę wniosku skarżącej Spółki celem ustalenia jakiego rodzaju działalność zamierza prowadzić ona na każdej z wnioskowanych działek oraz wyjaśnić w jaki sposób działki są obecnie wykorzystywane. Jeżeli zatem potwierdzi się, że Spółka wydzierżawia jako poddzierżawca sporne tereny na prowadzenie działalności rolniczej przez inne podmioty, zostanie zrealizowany jeden z celów ustawy. W ocenie Sądu, Minister nie rozważył również należycie wpływu takiej działalności skarżącego na poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych w kontekście sąsiedztwa innych nieruchomości, których spółka pozostaje właścicielem (art. 1 pkt 1 ustawy). Nie można zaś jednoznacznie przyjąć, że jest ona bez znaczenia z tego punktu widzenia. Organ nie wyjaśnił wreszcie, z których to przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego wyprowadził wniosek o preferowaniu przy zakupie nieruchomości rolnych rolników indywidualnych. Budowanie takich preferencji stanowi nieuzasadnione ograniczenie wolnego co do zasady obrotu ziemią, wątpliwe z punktu widzenia ustroju rolnego, mającego sprzyjać wysokotowarowemu, nowoczesnemu rolnictwu. Sąd stwierdził również, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie uzasadnił przekonywająco stwierdzenia, iż wydanie zezwolenia skarżącej byłoby sprzeczne z interesem rolnictwa, a więc również z interesem społecznym. Zdaniem Sądu w interesie społecznym leży właściwe, produktywne wykorzystanie nieruchomości rolnych. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez wadliwe przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 124 k.p.a., które to uchybienia kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia. Zdaniem organu, w przedstawionej sprawie został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy, jak również podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Nie budzi wątpliwości, że objęte wnioskiem działki stanowią grunt rolny, Spółka zaś zamierza je nabyć w celu ich dzierżawy oraz najmu. Zgodnie zaś z przepisami ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego preferowanym nabywcą nieruchomości rolnych jest rolnik indywidualny, za którego uważa się osobę fizyczną będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą, posiadający kwalifikacje rolnicze, co najmniej 5 lat zamieszkały w gminie na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i prowadzący to gospodarstwo przez ten okres osobiście. W tej sytuacji uzasadnioną podstawę zgłoszenia sprzeciwu będzie stanowić ustalenie, że z wnioskiem o wydanie zezwolenia występuje podmiot, który nie prowadzi działalności rolniczej i nie zamierza jej prowadzić. W ocenie Ministra stanowisko Sądu prowadzi do możliwości koncentracji nieruchomości rolnych przez podmioty, które nie prowadzą działalności rolniczej, a ich działalność polega na dalszym wydzierżawianiu gruntów rolnych innym podmiotom. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. wniosła o oddalenie tej skargi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Rozważenie zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wymagało uwzględnienia, że zakres przyznanej Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi kompetencji przy rozpatrywaniu wniosku o nabycie nieruchomości przez cudzoziemca wyznaczają przepisy określające właściwość tego organu. Stosownie do art. 23 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (t.jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 812) do zadań Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi należy kształtowanie ustroju rolnego państwa oraz ochrona gruntów przeznaczonych na cele rolne. W orzecznictwie przyjmuje się, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając jako organ współdziałający na podstawie art. 1 ust. 1 i 1a ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców i oceniając wniosek o udzielenie zezwolenia na nabycie przez cudzoziemca nieruchomości rolnej, jest uprawniony na podstawie art. 7 k.p.a. do uwzględnienia interesu społecznego poprzez odwołanie się do postanowień ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego; Dz.U. z 2012 r. poz. 803 ze zm. (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 175/05 dostępny w internecie na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Minister więc jako jedyny organ upoważniony do dokonania oceny możliwości zakupu nieruchomości rolnej przez cudzoziemca pod kątem powierzonej mu ochrony gruntów przeznaczonych na cele rolne jest zobligowany ocenić zamiar wnioskodawcy w kontekście charakteru planowanej działalności na nabywanej nieruchomości. A zatem w każdym konkretnym stanie faktycznym organ ten powinien rozważyć, czy przeniesienie własności wskazanej nieruchomości rolnej nie jest sprzeczne z powierzoną mu ochroną gruntów przeznaczonych na cele rolne albo z kształtowaniem ustroju rolnego państwa. Z tak przyjętej roli organu uzgadniającego wynika uznaniowy charakter wydawanego przez niego postanowienia. Tym samym kontrola legalności takiego rozstrzygnięcia polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jego podjęcie zostało poprzedzone prawidłowym postępowaniem oraz czy nie zostały przekroczone granice uznania administracyjnego. Okoliczności rozpatrywanej sprawy, wbrew stanowisku Sądu I instancji, nakazywały uznać za prawidłowe zaskarżone postanowienie wyrażające sprzeciw co do nabycia nieruchomości rolnych przez cudzoziemca (spółkę z kapitałem zagranicznym). Ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego nakazuje uwzględniać konieczność poprawy struktury obszarowej gospodarstw rolnych, przeciwdziałania nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych oraz zapewnienia prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwach rolnych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach. W związku z tym za uzasadnione należało uznać odwołanie się przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do aktualnie preferowanego modelu prowadzenia działalności rolniczej. Na uwagę zasługują zatem argumenty o dążeniu do kształtowania ustroju rolnego w oparciu o gospodarstwa prowadzone indywidualne. Odpowiada to bowiem konstytucyjnemu wzorcowi. Jak stanowi art. 23 Konstytucji RP (zd. pierwsze), podstawą ustroju rolnego państwa jest gospodarstwo rodzinne. Rozpoznanie zatem przedłożonego Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosku w świetle powyższej argumentacji wymagało uwzględnienia, że - jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy - przedmiotem działalności Spółki jest dzierżawa i najem nieruchomości. Spółka nie prowadzi natomiast działalności rolniczej, którą w założeniu mają wykonywać inne podmioty dzierżawiące od niej nieruchomości. A zatem celem nabycia nieruchomości przez Spółkę nie jest prowadzenie działalności rolniczej, ta bowiem ma być realizowana przez inne osoby, czy podmioty w wyniku nawiązania cywilnoprawnego stosunku zobowiązaniowego. W tych okolicznościach nie sposób podzielić stanowiska zajętego przez Sąd I instancji o wadliwości wydanych w sprawie postanowień. Charakter prowadzonej przez Spółkę działalności w świetle zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów nie budzi wątpliwości. Zarówno we wniosku, jak i w późniejszych pismach Spółka wyjaśniała w jakim celu zamierza nabyć wskazane grunty. O charakterze prowadzonej działalności świadczy również wynikająca z akt sprawy informacja, że aktualnie Spółka jest właścicielem gruntów, które dzierżawi zarówno producentom rolnym na potrzeby prowadzonej przez nich działalności rolnej z zakresu chowu i hodowli zwierząt, uprawy roli oraz warzywnictwa, jak i operatorom parków wiatrowych. Spółka - jako nabywca nie gwarantowała zatem rolniczego wykorzystania przez nią nieruchomości w prowadzonej działalności. Powyższe stwierdzenie organu zostało poparte wyczerpująco zebranym materiałem odzwierciedlającym istotne aspekty sprawy, umożliwiając zajęcie stanowiska w sprawie. W postanowieniu wyrażającym sprzeciw organ odniósł się do zgromadzonych dokumentów, zasadnie przyjmując, że rolniczy charakter tych nieruchomości nakazuje sprzeciwić się ich nabyciu przez spółkę, która bezpośrednio nie prowadzi działalności rolniczej, a jedynie oddaje nieruchomości w dzierżawę i najem. Powyższe nie odpowiada preferowanemu przez Ministra nabywcy nieruchomości, którym jest rolnik prowadzący gospodarstwo rodzinne, posiadający kwalifikacje rolnicze i zamieszkały na terenie gminy, w której położona jest chociaż część nabywanej nieruchomości rolnej. Zamierzenia Spółki, która nie prowadzi gospodarstwa rolnego stoją więc w jednoznacznej sprzeczności z tak przyjętym interesem rolnictwa, uniemożliwiając wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia. Na taką ocenę pozwalały zarówno rozwiązania ustawowe, jak i realia tej sprawy, które w sposób prawidłowy zostały przez organ rozważone. Z tych względów za zasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 124 k.p.a. Należy zgodzić się ze skargą kasacyjną wskazującą na brak uzasadnienia dla stwierdzenia przez Sąd I instancji, że stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyrażone w zaskarżonym postanowieniu miało charakter dowolny. Wbrew przedstawionej w zaskarżonym wyroku argumentacji, okoliczności sprawy pozwalały na przyjęcie, że utrzymanie w mocy wyrażonego przez Ministra sprzeciwu wobec nabycia przez Spółkę [...] Sp. z o.o. nieruchomości rolnych zostało poprzedzone podjęciem wszelkich niezbędnych kroków celem jej wyjaśnienia, wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego materiału i wyważeniu w ustalonych okolicznościach interesu społecznego i słusznego interesu strony. Powyższe dawało podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. Rozpoznając skargę na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wydanie sprzeciwu wobec nabycia przez [...] Sp. z o.o. nieruchomości rolnych było prawidłowe, podyktowane bowiem zostało interesem społecznym wynikającym z realizacji ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego (art. 7 k.p.a.). Charakter prowadzonej przez Spółkę działalności uprawniał do przyjęcia, że na tych nieruchomościach Spółka nie zamierza podjąć samodzielnie działalności rolniczej, co wyraźnie wynikało ze zgromadzonego materiału dowodowego. Nie sposób zatem uznać, że stanowisko przyjęte przez Ministra miało charakter dowolny. W tych warunkach uzasadnionym było oddalenie skargi na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2014 r. stosownie do art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.