I SAB/Op 15/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 lutego 2024 r. sprawy ze skargi A. A. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Opolskiego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na pobyt czasowy 1) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, 2) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 3) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) oddala skargę w pozostałym zakresie, 5) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącego A. A. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi A. A. (dalej: skarżący, strona skarżąca, cudzoziemiec), jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Opolskiego (dalej także: organ, Wojewoda) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 15 grudnia 2022 r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, w trybie ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. u. z 2021 r., poz. 2354 ze zm.; obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 519 ze zm.), dalej jako: "ustawa". Wniesienie skargi poprzedził następujący stan prawny i faktyczny. Po wpłynięciu wniosku skarżącego do organu, w dniu 21 marca 2023 r., pełnomocnicy skarżącego wystąpili do Wojewody o udzielenie informacji o stanie sprawy, w tym podanie osoby prowadzącej postępowanie i wyznaczenie terminu do złożenia odcisków palców. W odpowiedzi z dnia 11 kwietnia 2023 r., organ wyjaśnił, że postępowanie zostanie wszczęte dopiero po usunięciu braków formalnych i dopiero wówczas zostanie wyznaczona osoba do prowadzenia sprawy. W dniu 12 kwietnia 2023 r. wpłynęło do organu ponaglenie złożone w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; obecnie tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej: Kpa. W odpowiedzi Wojewoda pozostawił ponaglenie bez rozpoznania, wskazując, że zostało wniesione przed upływem terminu do załatwienia sprawy. Jako podstawę prawną czynności powołał art. 37 § 3a Kpa. Pismem z dnia 20 lipca 2023 r. organ wezwał skarżącego do osobistego stawiennictwa w dniu 10 sierpnia 2023 r., stosownie do art. 105 ust. 2 ustawy, wskazując braki wniosku z dnia 15 grudnia 2022 r. W związku z uzupełnieniem wniosku, w wyznaczonym terminie, Wojewoda wszczął postępowanie i w dniu 18 sierpnia 2023 r., stosownie do art. 109 ust. 1 ustawy, wystąpił do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji i Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z wnioskiem o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W dniu 23 października 2023 r. do Kancelarii Ogólnej Opolskiego Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło oświadczenie A. sp. z o.o. powierzającego wykonanie pracy cudzoziemcowi, dotyczące formy powierzenia pracy, wraz z załącznikami. W dniu 3 listopada 2023 r. pełnomocnicy skarżącego wnieśli ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynności organu, wskazując, że wszelkie braki formalne wniosku zostały uzupełnione w dniu 10 sierpnia 2023 r. W odpowiedzi z dnia 13 listopada 2023 r. Wojewoda poinformował stronę skarżąca o pozostawieniu ponaglenia bez rozpatrzenia z uwagi na wniesienia pisma przed upływem terminu do załatwiania sprawy, stosownie do art. 37 § 3a Kpa. W tych okolicznościach strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła przytoczoną na wstępie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Organowi zarzucono naruszenie art. 12 w zw. z art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 Kpa "poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, a ponadto niepoinformowanie skarżącego o przyczynie zwłoki i terminie zakończenia postępowania". Podnosząc ten zarzut strona skarżąca wniosła o: zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w przedmiocie wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy - w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania do dnia 9 sierpnia 2023 r., która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącego kwoty 1.500,00 złotych, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) zwanej dalej: Ppsa; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według, norm prawnych przepisanych oraz kwoty 17,00 złotych tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi jej autor opisał dotychczasowy przebieg postępowania zainicjowanego wnioskiem strony skarżącej, przedstawił podejmowane przez organ czynności, akcentując, że w dniu 27 października 2023 r. do Wojewody skierowano ponaglenie w trybie art. 37 Kpa. W ocenie strony skarżącej procedowanie w przedmiocie jej wniosku trwa nadzwyczaj długo, ponad terminy określone w art. 35 Kpa. Zaznaczyła, że pomimo upływu okresu przekraczającego ustawowy termin na załatwienie sprawy, nie została do niej skierowana informacja o podjętych w sprawie czynnościach. W szczególności zaś nie doszło do załatwienia sprawy w drodze wydania decyzji. Autor skargi wyeksponował, że także pomimo wielokrotnych próśb oraz wniosków o przyspieszenie postępowania, a wreszcie ponagleń - jakie zostały wskazane wyżej - organ nie przyśpieszył przedmiotowego postępowania. Zaznaczył także, że sposób procedowania przez Wojewodę wniosku skarżącego, z przekroczeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy, bez wątpienia wypełnia kryteria przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Wskazał przy tym autor skargi, że w wyniku tej przewlekłości doszło do sytuacji, w której "skarżący mimo upływu blisko 1 roku od złożenia wniosku nie tylko nie wie, czy uzyska wnioskowane zezwolenie lecz także kiedy to nastąpi". Kontynuując uzasadnienie skargi pełnomocnik przytoczył treść art. 12, art. 35 oraz art. 36 Kpa, eksponując, że ma świadomość obowiązków w zakresie postępowania dowodowego, nałożonych na organ administracji publicznej przepisami ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach. Niemniej w jego ocenie procedowanie wniosku z przekroczeniem terminów tj. 12 miesięcy jest rażącym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej. Dalej wskazał, że termin wskazany w art. 35 § 3 Kpa w związku z art. 112a ust. 1 ustawy został sześciokrotnie przekroczony. Następnie bardzo obszernie przytoczył orzecznictwo sądowoadministracyjne w zakresie definiowania przewlekłości prowadzenia postępowania administracyjnego oraz kwestii uzupełnienia braków formalnych. Zdaniem strony skarżącej w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania w stopniu rażącym, a wnosząc ponaglenie wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia. Uzasadniając żądanie przyznania od Wojewody kwoty 1500 zł podkreślił pełnomocnik negatywne skutki przewlekłego prowadzenia postępowania, bowiem skarżący nie ma pewności co do swojej sytuacji prawnej, a także "nie może tworzyć planów związanych z pobytem na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, albowiem nie ma gwarancji, że jego pobyt zostanie zalegalizowany". W ocenie strony skarżącej przyznanie wnioskowanej kwoty odniesie zamierzony przez ustawodawcę skutek "przymuszający" względem organu, a także będzie stanowiło należytą rekompensatę dla niego. Na poparcie swojego stanowiska bardzo obszernie zacytował orzecznictwo sądowoadministracyjne w tym zakresie. W dniu 16 listopada 2023 r. organ wystąpił do Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. o informacje czy cudzoziemiec zalega w podatkach i czy toczą się wobec niego postępowania karno-skarbowe. W odpowiedzi z dnia 17 listopada 2023 r. organ podatkowy wyjaśnił, że na dzień udzielania informacji nie odnotowano zaległości podatkowych ani nie są prowadzone żadne postępowania wobec niego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie z uwagi na czasową niedopuszczalność wywodzenia środków prawnych zwalczających bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, względnie o oddalenie skargi powołując się na treść art. 100c oraz art. 100d ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 103 ze zm.), dalej jako: ustawa o pomocy Ukrainie lub "specustawa ukraińska" a także u.p.o.U., oraz wniósł o niewymierzanie kary grzywny ani zasądzenia sumy pieniężnej stosownie do art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 wskazanej ustawy. W uzasadnieniu swojego stanowiska, Wojewoda przypomniał treść art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej, które wstrzymały bieg terminów do załatwienia sprawy z wniosków cudzoziemców od 15 kwietnia 2022 r. do 4 marca 2024 r. Podniósł, że stosownie do art. 37 § 3a Kpa, pozostawił bez rozpoznania ponaglenie wniesione przedwcześnie. Organ ponadto wywodził, że uzupełnienie wszystkich braków wniosku nastąpiło w dniu 10 sierpnia 2023 r., a tym samym w okresie "spoczywania terminów". Kontynuując Wojewoda wskazał, że w sprawie zostały wywiedzione dwa ponaglenia z dnia 7 kwietnia 2023 r. i z dnia 26 października 2023 r., które zostały pozostawione bez rozpatrzenia z uwagi na przesłankę z art. 37 § 3a Kpa. Zaznaczył, że w dniu 23 października 2023 r. strona skarżąca przesłała ostatnie z wymaganych dokumentów, a w okresie od 21 sierpnia 2023 r. do 20 września 2023 r. Wojewoda oczekiwał na odpowiedź organów wskazanych w art. 109 ust. 1 ustawy. Jednocześnie podkreślił, że stosownie do art. 112a ust. 1 termin załatwiania sprawy o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wynosi 60 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku pozbawionego braków formalnych. W zaistniałej sprawie ostatnie wymagane dokumenty od strony skarżącej zostały doręczone Wojewodzie w dniu 23 października 2023 r., a tym samym ustawowy termin do załatwienia sprawy upływał dopiero w drugiej połowie grudnia 2023 r. Organ zauważył również, że dziennie otrzymuje pomiędzy 45-60 nowych wniosków w sprawie legalizacji pobytu, a ok. 60-70 osób uzupełnia braki formalne związane ze złożonym przez siebie podaniem. Przypomniał, że decyzją z dnia 6 grudnia 2023 r., działając na podstawie art. 114 ust. 1, art. 98, art. 104 ust. 1 i art. 118 ust. 1 ustawy udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 6 grudnia 2026 r. w celu wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w firmie A. sp. z o.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 Ppsa, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 Ppsa. W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Celem skargi na przewlekłość postępowania organu administracji publicznej jest więc zwalczanie nieefektywnego działania organu w załatwieniu sprawy administracyjnej i doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa. Zakres kontroli sądu sprowadza się więc w tym przypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy w tym zakresie organ zrealizował nałożone na niego obowiązki. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania sąd - stosownie do art. 149 § 1 Ppsa - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a Ppsa sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłość postępowania organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 149 § 1b Ppsa sąd może też orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, a na podstawie art. 149 § 2 Ppsa - także o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 Ppsa. Stwierdzając brak podstaw do uwzględnienia skargi Sąd orzeka natomiast o jej oddaleniu na podstawie art. 151 Ppsa. Z kolei na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 Ppsa, Sąd może rozpoznać sprawę ze skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. W takim właśnie trybie została rozpoznana skarga złożona w niniejszej sprawie na bezczynność Wojewody Opolskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi na podstawie art. 53 § 2b Ppsa. Sąd uwzględnił, że w niniejszej sprawie wniesienie skargi nie było ograniczone terminem jak również nie musiało być poprzedzone ponagleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 1 Kpa. Brak terminu do wniesienia skargi wynika wprost z art. 53 § 2b Ppsa. Z kolei wymóg poprzedzenia wniesienia skargi ponagleniem wyłączony został na podstawie art. 10a pkt 2 ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 735 ze zm.) zwanej dalej ustawą o promocji zatrudnienia, zgodnie z którym przepisów art. 37 Kpa nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 88a - 88m, tj. zezwolenia na pracę cudzoziemca. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie była więc dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności wykazała natomiast, że skarga zasługuje na uwzględnienie co do zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. Wyjaśnić w pierwszej kolejności przyjdzie, że przepisy Ppsa nie określają na czym polega stan bezczynności czy przewlekłości. Wykładając treść tego pojęcia zgodzić się należy jednak z powszechnie prezentowanym poglądem, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Takie rozumienie pojęcia "bezczynności" pozostaje w zgodzie z jego legalną definicją wynikającą z art. 37 § 1 pkt 1 Kpa, wg której przez bezczynność rozumie się niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 Kpa. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia to, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca. Oceniając działanie organów w kontekście bezczynności uwzględnić trzeba, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie, przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 Kpa). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 Kpa, mocą którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 Kpa). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 285 ze zm.), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 Kpa). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 Kpa). Uwzględniając powyższe regulacje, stosownie do art. 37 § 1 Kpa od bezczynności należy odróżnić przewlekłe prowadzenie postępowania, które obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym oraz nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Podzielić jednak też należy pogląd, że pojęcia bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia postępowania częściowo się pokrywają. Mogą wystąpić sytuacje, w których organ administracji wykonuje czynności pozorujące prowadzenie postępowania - np. wzywa strony do przedstawienia dodatkowych, nieposiadających żadnego znaczenia dla sprawy dokumentów, zawiesza postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, mimo, że żadna kwestia prejudycjalna w istocie nie występuje. Stany faktyczne poddawane ocenie mogą zatem kwalifikować się zarówno do bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, bowiem niewydanie decyzji w terminie - co do zasady - jest następstwem owej przewlekłości. Instytucja procesowa "bezczynności organu" jest zaś kwalifikowaną formą przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 269/17, wszystkie powołane w uzasadnianiu orzeczenia są dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). W konsekwencji przyjąć należy, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności lub przewlekle prowadzi postępowanie wówczas, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, w prawnie ustalonym terminie, nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Bezczynność oznacza brak aktywności organu w danej sprawie, w tym również brak realizacji obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia oraz niepodejmowanie innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Natomiast przewlekłość oznacza nieefektywne, nieskuteczne prowadzenie postępowania administracyjnego, które nie zmierza w zwartym toku czynności do jego zakończenia. W drugiej kolejności zastrzec należy, że Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wyrażone w wyroku z 29 lutego 2024 r., sygn. akt IV SAB/Po 191/23 odnośnie do wykładni art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy Ukrainie., gdyż w ocenie Sądu przepisy art. 100c (odpowiednio: art. 100d) tej ustawy znajdują zastosowanie nie tylko do wymienionych w nich spraw toczących się z udziałem obywateli Ukrainy, ale także do spraw z udziałem wszystkich cudzoziemców, bez względu na ich obywatelstwo (podobnie m.in.: wyrok NSA z 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22, CBOSA; M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw. Komentarz, pod red. W. Klausa, Warszawa 2022, uw. 2 do art. 100c; G. Wymysłowski [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy. Komentarz z wzorami..., pod red. P. Drembkowskiego, Warszawa 2022, art. 100c Nb 6). Przemawia za tym już literalne brzmienie ww. przepisów, w których mowa expressis verbis o "cudzoziemcach", bez żadnego dookreślenia (w szczególności zawężającego to określenie tylko do cudzoziemców będących obywatelami Ukrainy). Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie dla tezy, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy wprowadza równocześnie rozwiązania pogarszające sytuację prawną wyłącznie tej grupy cudzoziemców. Pomimo opowiedzenia się za przedstawionym wyżej, szerokim ujęciem zakresu podmiotowego Sąd w niniejszym składzie uważa, że przepisy te nie mogły jednak znaleźć zastosowania w kontrolowanej sprawie, albowiem regulacje art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o pomocy Ukrainie, wstrzymujące bieg terminów udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy – jeżeli rzeczywiście, jak to przyjął Wojewoda w kontrolowanej sprawie, miałyby być rozumiane jako wstrzymujące bieg terminów udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy również w celu wykonywania pracy – jawią się jako niezgodne z przepisami dyrektywy 2011/98/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz. U. UE. L 2011.343.1; w skrócie dyrektywa 2011/98/UE). Celem wskazanej dyrektywy – jak czytamy w jej preambule – jest m.in. ustanowienie zbioru zasad regulujących procedurę rozpatrywania wniosku o jedno zezwolenie. Procedura taka powinna charakteryzować się skutecznością i funkcjonalnością, powinna uwzględniać zwykłe obciążenie pracą administracji państw członkowskich oraz powinna być przejrzysta i sprawiedliwa, po to by oferować zainteresowanym odpowiednią pewność prawa (pkt 5 preambuły). Przy tym, wspomniane "jedno zezwolenie" oznacza – zgodnie z definicją legalną zamieszczoną w art. 2 lit. c dyrektywy 2011/98/UE – zezwolenie pobytowe wydane przez organy państwa członkowskiego, zezwalające obywatelowi państwa trzeciego na legalny pobyt na terytorium tego państwa w celu wykonywania pracy. Konsekwentnie zostało też przesądzone, że decyzja o wydaniu jednego zezwolenia, o jego zmianie lub o przedłużeniu jego ważności jest jednym aktem administracyjnym łączącym w sobie zezwolenie na pobyt i pracę (art. 4 ust. 2 zd. drugie ww. dyrektywy). Zasadnie zdaniem składu orzekającego w tej sprawie WSA w Poznaniu w przytoczonym wyżej wyroku po prezentacji regulacji prawych skonstatował, że w świetle cytowanych przepisów określony w ustawodawstwie krajowym termin na wydanie zezwolenia nie powinien przekraczać czterech miesięcy od daty złożenia wniosku. Termin ten może zostać przedłużony jedynie wyjątkowo – wyłącznie w konkretnej sprawie (verba legis: w sprawie danego wniosku), i tylko wówczas, jeżeli jej rozpatrywanie jest skomplikowane. Sąd dostrzegł wreszcie, że konsekwentnie, jako niedopuszczalną na gruncie ww. przepisów dyrektywy 2011/98/UE, należałoby ocenić taką modyfikację terminu załatwienia sprawy jednolitego zezwolenia, która polegałaby na jego wydłużeniu w ustawodawstwie krajowym ponad maksymalny termin zakreślony w art. 5 ust. 2 dyrektywy. Zdaniem Sądu w niniejszym składzie zasadnie wyeksponował WSA w Poznaniu, że tak "samo – tj. jako niedopuszczalne, bo sprzeczne z analizowaną dyrektywą – należy ocenić, praktycznie równoważne w skutkach, rozwiązanie legislacyjne przyjęte w art. 100c ust. 1 u.p.o.U. i następnie recypowane w art. 100d ust. 1 u.p.o.U., zwalniające organ z obowiązku dochowania już nie tylko 60-dniowego (art. 112a ust. 1 u.c.), ale nawet 4-miesięcznego (art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE) terminu na wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Takie rozwiązanie skutkuje niejako "wtórnym" brakiem implementacji ww. przepisu dyrektywy w polskim ustawodawstwie krajowym – sprzecznie z art. 16 ust. 1 zd. pierwsze dyrektywy 2011/98/UE, w myśl którego państwa członkowskie najpóźniej w terminie do 25 grudnia 2013 r. powinny wprowadzić w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania tej dyrektywy. WSA w Poznaniu trafnie wywiódł, że "nie ulega zaś wątpliwości, że po upływie okresu implementacji, w systemie państwa członkowskiego nie mogą obowiązywać regulacje niezgodne z dyrektywą (por. sprawa C-338/91 H. Steenhorst-Neerings vs. Bestuur van de Bedrifsvereniging voor Detailhandel, Ambachten en Huisvrouwen, [1993] ECR I-5475). We wskazanej sprawie Trybunał Sprawiedliwości ponadto podkreślił, że po upływie okresu implementacji postanowienia dyrektywy mogą być powoływane przed sądem w celu uniemożliwienia stosowania jakichkolwiek przepisów prawa krajowego pozostających z nią w niezgodności (zob. pkt 14 wyroku w ww. sprawie)". Ponadto słusznie wyjaśnił WSA w Poznaniu, że powyższa zasada dotyczy, oczywiście, tylko takich przepisów dyrektyw niezaimplementowanych do prawodawstwa krajowego w zakreślonym terminie (względnie implementowanych nienależycie), które wywierają tzw. bezpośredni skutek, a więc – zgodnie z tzw. testem van Gend en Loos – są przepisami bezwarunkowymi (unconditional) oraz dostatecznie jasnymi i precyzyjnymi (clear and precise), które ponadto nie stanowią podstawy do działania przez właściwe organy państwa członkowskiego na zasadzie uznania lub władzy dyskrecjonalnej (por. A. Wróbel [w:] Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, pod red. A. Wróbla, Warszawa 2010, s. 104-105). W ocenie Sądu taki właśnie charakter mają przepisy art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE, określające maksymalny termin wydania decyzji w sprawie jednego zezwolenia oraz bieg tego terminu i sposób obliczania. Wypada zaznaczyć, że fakt, iż ww. przepisy przyznają stronie (obywatelowi państwa trzeciego) uprawnienie o charakterze li tylko procesowym (do załatwienia sprawy w określonym terminie), nie wyklucza ich bezpośredniej skuteczności, gdyż – jak trafnie zauważa się w doktrynie – chronione przez ww. zasadę bezpośredniego skutku prawo podmiotowe, "w ujęciu unijnym powinno być interpretowane przez sądy krajowe jak najszerzej, mianowicie w takim sensie, że obejmuje ono nie tylko określone uprawnienia w sferze prawa materialnego, ale również uprawnienia w sferze prawa procesowego" (zob. P. Brzeziński, Unijny obowiązek odmowy zastosowania przez sąd krajowy ustawy niezgodnej z dyrektywą Unii Europejskiej, Warszawa 2010, s. 127). Mając powyższe na względzie, Sąd w niniejszym składzie uznał, podobnie jak WSA w Poznaniu, że na podstawie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej przepis art. 100d ust. 1 u.p.o.U. nie może znaleźć zastosowania w kontrolowanej sprawie o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy, jako sprzeczny z dyspozycją art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE, którą z kolei należało uwzględnić przy ocenie, czy Wojewoda dopuścił się zarzucanej mu bezczynności. W ocenie Sądu w niniejszym składzie, w rozpoznawanej sprawie nie mogły znaleźć zastosowania również przepisy art. 100d ust. 3 i 4 ustawy o pomocy Ukrainie – jako nie dające się pogodzić z konstytucyjnymi oraz konwencyjnymi gwarancjami prawa do sądu oraz prawa do skutecznego środka zaskarżenia. Oto bowiem w myśl art. 45 ust. 1 Konstytucji RP – statuującego konstytucyjne prawo do sądu – każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Powszechnie w doktrynie i orzecznictwie TK przyjmuje się, że prawo do sądu obejmuje prawo: 1) dostępu do sądu; 2) do właściwej procedury przed sądem oraz 3) do wyroku sądowego (por. np. P. Sarnecki [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. III, Warszawa 2003, uw. 5 do art. 45). Przywołaną regulację dopełnia art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, w myśl którego ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Co szczególnie istotne w okolicznościach kontrolowanej sprawy, zarówno prawo do sądu, jak i jego gwarancje znajdują zastosowanie także do cudzoziemców, i to niezależnie od regularności ich statusu prawnego w Polsce (por. L. Garlicki [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. V, Warszawa 2007, uw. 22 do art. 77). W świetle przywołanych regulacji konstytucyjnych, na tle unormowań art. 100c ust. 4 specustawy ukraińskiej, w doktrynie został wyrażony trafny pogląd (nadal aktualny także w odniesieniu do art. 100d ust. 4 tej ustawy), że ograniczenie prawa do sądu, nawet o charakterze czasowym, stoi w sprzeczności z art. 45 ust. 1 Konstytucji, gwarantującym każdemu prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Mimo że korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw nie ma charakteru absolutnego (art. 31 ust. 3 Konstytucji), nie sposób znaleźć uzasadnienie tak daleko idących ograniczeń" (zob. M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw. Komentarz, pod red. W. Klausa, Warszawa 2022, uw. 4 do art. 100c). Również w orzecznictwie bywa akcentowane, że analizowane rozwiązanie ustawowe, w świetle którego cudzoziemiec nie mógłby skorzystać z prawa domagania się ochrony sądowej w sytuacji niewątpliwie istniejącej opieszałości (bezczynności / przewlekłości) organu, jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą prawa do sądu, a także z zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasadę sprawiedliwości społecznej (por. np. wyrok WSA z 30.06.2023 r., II SAB/Po 43/23, CBOSA). Takie rozwiązanie budzi w orzecznictwie również uzasadnione wątpliwości co do jego prawidłowości w kontekście art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej ("KPP UE"), który w zdaniu pierwszym przewiduje, że "Każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule" (por. np. wyrok WSA z 12 października 2023 r., sygn. akt III SAB/Łd 148/23, CBOSA). Za WSA w Poznaniu należy wskazać, że prawo do sądu, jako jedno z praw człowieka, zostało zagwarantowane również przepisami Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, z póżn. zm.; dalej jako Konwencja lub EKPC). W myśl art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze EKPC każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. Należy podkreślić, że użyte w tym przepisie pojęcie "praw i obowiązków o charakterze cywilnym" (civil rights and obligations) jest pojęciem autonomicznym Konwencji, rozumianym na gruncie tego przepisu szeroko, i w praktyce obejmującym wiele rodzajów spraw, które w polskim porządku prawnym zaliczane są do spraw o charakterze administracyjnym (por. P. Hofmański, A. Wróbel [w:] Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. I, art. 6 Nb 27 i 223), w tym także niektóre dotyczące cudzoziemców. Wreszcie, porządkując dotychczas podniesione, zauważenia wymaga, że unormowanie prawa do sądu zawarte w analizowanym art. 6 ust. 1 EKPC, w jego aspekcie dotyczącym nakazu rozpatrywania spraw sądowych "w rozsądnym terminie", znajduje swoje dopełnienie w regulacji art. 13 EKPC, który to przepis stanowi, że każdy, czyje prawa i wolności zawarte w niniejszej konwencji zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe. Zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka cytowany art. 13 EKPC wymaga, by prawo krajowe ustanawiało skuteczny środek odwoławczy przed właściwą władzą krajową na ewentualne naruszenie określonego w art. 6 ust. 1 wymagania rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (por. wyrok ETPC z 26.10.2000 r. w sprawie nr 30210/96 Kudła przeciwko Polsce; § 155-156). Tymczasem regulacja zawarta w art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 specustawy ukraińskiej, z naruszeniem art. 13 EKPC w istocie zmierza do wyeliminowania możliwość korzystania przez cudzoziemców z, co do zasady, skutecznego środka zwalczania (zaskarżania) opieszałości organów administracji, jakim jest skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez taki organ. W myśl art. 91 ust. 2 Konstytucji RP umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie (tu: EKPC) ma pierwszeństwo przed ustawą (tu: specustawą ukraińską), jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd dokonał analizy czynności podejmowanych przez Wojewodę w przedmiotowej sprawie i uznał, że do dnia wniesienia skargi organ ten prowadził postępowanie przewlekle, który to stan ustał dopiero w toku postępowania sądowoadministracyjnego, na skutek wydania 6 grudnia 2023 r., decyzji, na podstawie art. 114 ust. 1, art. 98, art. 104 ust. 1 i art. 118 ust. 1 ustawy udzielającej skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 6 grudnia 2026 r. w celu wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w firmie A. sp. z o.o. Wydanie takiej decyzji nie wyłączało jednak uwzględnienia skargi na przewlekłość, a jedynie skutkowało koniecznością umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności, tj. w zakresie wynikającym z art. 149 § 1 pkt 1 Ppsa; o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. O ile bowiem oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności lub przewlekłości Sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania, to ustanie bezczynności lub przewlekłości nie zwalnia Sądu z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy w sprawie istotnie wystąpiła bezczynność lub przewlekłość i czy miała ona miejsce rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzając w niniejszej sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd uwzględnił, że od dnia złożenia przez skarżącą wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca do dnia wydania decyzji w tej sprawie minęło kilka miesięcy, w toku których organ – jak sam przyznał – termin załatwiania sprawy o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wynosi 60 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku pozbawionego braków formalnych. W przedmiotowej sprawie organ nie wykazał, że strona złożyła niekompletne dokumenty a jedynie podniósł, że oczekiwał na odpowiedzi na jego zapytania od innych organów. Niewątpliwie zatem organ przekroczył terminy przewidziane dla rozpoznania sprawy w przepisach art. 35 Kpa, w tym maksymalny dwumiesięczny termin określony w art. 35 § 3 Kpa. Wprawdzie w okresie tym – jak wskazano powyżej – organ podejmował działania, niemniej jednak nie można uznać, aby były to skuteczne czynności zmierzające bezpośrednio do załatwienia sprawy, mogące uwalniać organ od zarzutu bezczynności. Analiza akt administracyjnych nie potwierdza, że organ nie miał możliwości wcześniejszego zakończenia postępowania. W szczególności zauważyć można, że z samych podejmowanych działań jak i wyjaśnień organu zawartych w pismach kierowanych do strony skarżącej oraz w odpowiedzi na skargę nie wynika, aby były nimi objęte kwestie istotne dla rozpoznania sprawy. Dostrzec również trzeba, tok kierowanych wezwań do uzupełnienia braków formalnych. Przed zarzutem bezczynności organ nie mógł się też ochronić na skutek kolejnych wezwań i zapytań. Tym samym w ocenie Sądu przebieg postępowania i kolejno podejmowane czynności wskazują, że postępowanie prowadzone było nieefektywnie i bez skoncentrowania czynności w jak najkrótszym czasie niezbędnym do rozpoznania sprawy. W ocenie Sądu, opisane działania organu świadczą nie tylko o naruszeniu terminów załatwienia sprawy, ale także o ograniczeniu prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, w postępowaniu prowadzonym w sposób wnikliwy i szybki (art. 12 w zw. z art. 35 § 3 Kpa). Pozostają one również w sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Organ nie podejmował takich czynności, które zmierzały do szybkiego rozstrzygnięcia wniosku skarżącego lecz powtarzał te same czynności (kolejne wezwania o uzupełnienie dokumentów), które przedłużały postępowanie. Powyższe w ocenie Sądu uzasadnia stwierdzenie, że Wojewoda Opolski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, wobec czego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 Ppsa, orzekł w tym zakresie w punkcie 2 wyroku. Ustanie przewlekłości postępowania bezczynności organu w toku postępowania sądowego nie zwalniało również Sądu z obowiązku dokonania - na podstawie art. 149 § 1a Ppsa oceny, czy stwierdzona przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważenia ewentualnej zasadności wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 Ppsa lub zasądzenia odpowiedniej sumy pieniężnej na rzecz skarżącego (w rozpoznawanej sprawie z tym ostatnim żądaniem jednak nie wystąpiono). Dokonując kwalifikacji zaistniałej bezczynności Sąd przyjął, że rażące naruszenie prawa związane jest z naruszeniem prawa w sposób oczywisty i wyraźnie sprzeczny z prawem. Ocena naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, w tym terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki WSA w Opolu z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SAB/Op 48/18 i z dnia 10 stycznia 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 125/18 oraz powołane tam orzecznictwo). W niniejszej sprawie Sąd uznał, że opisany wcześniej stan przewlekłości postępowania organu nie miał miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 3 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. W przekonaniu Sądu nie można mówić o rażącym zaniedbaniu ze strony organu, ponieważ nie zlekceważył on strony skarżącej ani nie spowodował opóźnienia w sposób celowy. Poza tym, nie można organowi przypisać złej woli skoro rozpoznanie sprawy wiązał z pozyskiwaniem dokumentów. W konsekwencji Sąd nie znalazł również podstaw do wymierzenia organowi grzywny, czy orzeczenia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, stosownie do art. 149 § 2 Ppsa. Wobec tego, w punkcie 4 wyroku, Sąd dalej idącą skargę oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w pkt 5 wyroku Sąd orzekł o kosztach postępowania, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżonej w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł.